[작성자:] shkii1

교육감 선거는 교육의 정치적 중립성 보장과 연계되어 있다. 헌법 제31조 제4항은 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다고 규정하고 있다. 따라서 교육이 정치적으로 이용되거나 정치적 도구로 사용되어서는 안 된다. 이는 교육감 선거에도 그대로 적용되어 교육감 선거는 정치, 정당 등과 독립해서 치러져야 한다.

교육감 선거는 공직선거법이 아닌 지방교육자치에 관한 법률에 따라 치러진다. 다른 공직선거와 달리 교육감 선거는 특별법에 따라 치러진다. 물론 대부분의 내용은 공직선거법 규정을 준용하고 있다. 교육감 선거는 지방선거와 동시에 치러지며 시.도 단위로 1명씩 선출하기 때문에 시.도 선거관리위원회에서 선거를 관리한다.

교육감 선거 후보자는 당원이 아니어야 한다. 지방교육자치에 관한 법률 제24조는 교육감 선거 후보자가 과거 1년 안에 정당 소속 이력이 없어야 한다고 규정하고 있다. 또한, 교육경력 또는 교육행정경력이 3년 이상이거나 두 경력을 합하여 3년 이상인 사람이어야 한다고 규정하고 있다. 아울러 국회의원, 지방의회의원의 겸직도 금지된다. 이는 교육감의 전문성 및 정치적 중립성 보장을 위한 것으로 보인다.

교육감 선거에는 정당이 관여할 수 없다. 정당은 교육감 선거에 후보자를 추천할 수 없다. 아울러 정당의 대표자.간부 및 유급사무직원은 특정 교육감 후보자를 지지.반대하는 등 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 선거에 관여하는 행위를 할 수 없다. 이에 따라 교육감 선거 후보자는 선거 과정에서 어떠한 정당 지원도 받을 수 없게 된다.

교육감 선거는 돈이 많이 든다. 지난해 실시된 교육감 선거의 경우 17개 선거구 61명의 후보자가 총 쓴 선거비용이 660억 7229만 원이었다. 1인당 10억 이상을 쓴 셈이다. 경기도 교육감 후보들은 각각 46억 5967만 원과 40억 6000만 원을 선거비용으로 사용했고, 서울시 교육감 후보들은 많게는 35억여 원을 적게는 20억여 원을 지출하였다. 다만, 이들은 정당의 지원을 받을 수 없기에 스스로 돈을 마련해서 선거를 치러야만 했다.

교육감 선거는 선거공영제 원칙에 따라 선거비용이 보전된다. 공직선거와 마찬가지로 교육검 선거도 선거비용이 보전된다. 하지만 무조건 보전되는 것은 아니다. 득표율이 15%을 넘기면 전액을, 10~15%면 절반을 보전받을 수 있다. 서울의 한 후보의 경우 15억을 넘게 쓰고도 10% 미만 득표율을 받아 선거비용 보전을 전혀 받지 못하는 사례도 있었다. 지난해 교육감 선거에서 중도 포기한 교육감 후보 4명을 제외한 57명 중 선거비용을 하나도 보전받지 못한 후보는 7명이었고 그 비용은 100억여 원에 달하였다.

교육감 선거는 범죄의 위험에 노출되어 있다. 교육감 선거는 돈이 많이 든다. 거기에 정당 지원을 받지 못해 후보자 개인이 선거비용을 직접 마련해야 한다. 선거공영제에 따라 선거비용이 보전된다고 하지만 그건 선거가 종료된 이후에나 가능하다. 그리고 실제 쓰는 돈 중에는 선거비용으로 인정받지 못해 보전을 받을 수 없는 지출도 있다. 선거사무소 임차료와 각종 집기 구매 비용 등이 그것이다. 따라서 20~40억씩 드는 선거를 개인 돈으로 치르고 그중에 보전이 되지 않는 비용도 있다 보니 각종 비리에 연루될 위험에 쉽게 노출되게 된다. 실제로 당선 이후 뒷돈을 받았다가 정치자금법 위반 등으로 유죄 판결을 받은 교육감은 2007년 이후 11명이나 되고 이 중 징역형은 6명이나 된다. 교육감 선거가 범죄자 양산 소라고 비판받는 이유이다.

교육감 선거는 깜깜이 선거의 위험이 있다. 일단 교사 또는 학부모, 학생을 제외한 일반국민들은 교육정책에 그다지 관심이 없다. 아울러 교육감에 대한 사회 인식도 그리 높은 편이 아니다. 교육감이 어떤 일을 하는지 권한이 어느 정도인지 잘 모르며 크게 관심도 없다. 따라서 유권자 입장에서는 후보선택의 기준이 없어 매 선거 때마다 누구를 찍을지 몰라 난감한 상황에 놓이게 된다. 거기에 정당 공천도 받지 않아 정당의 통일 기호(1번 혹은 2번)도 부여받지 않기에 더더욱 어려운 상황에 놓이게 된다. 그 결과 실제 투표에서는 교육감의 능력, 교육정책보다 진보와 보수라는 이념에 따라 양자택일 투표를 할 수밖에 없게 된다. (물론 여러 명의 진보, 보수 후보자가 있기 때문에 그것도 쉽지만은 않다.)

교육감 선거 대안으로 러닝메이트제가 제시되고 있다. 시도지사와 교육감이 러닝메이트가 되어 동시에 출마한다면 앞선 돈선거와 깜깜이 선거의 문제점을 일거에 해결할 수 있다는 것이다. 현재의 교육감 선거에 정당이 개입해 공적인 시스템으로 선거를 치르는 게 나을 수 있다는 판단에서다. 실제로 정당이 아닌 일부 시민단체들이 추진하는 교육감 후보 단일화 과정에 대한 공정성 시비는 계속해서 발생하는 중이다. 일부 학자들은 교육정책에 가장 영향력이 큰 대통령과 장관, 시도 교육 예산·조례를 담당하는 광역의원 모두 정당인이 될 수 있는데 교육감만 정당인이어선 안 된다는 논리는 맞지 않다고 주장하기도 한다. 물론 교육이 지방자치단체와 정당에 종속되어 지역 간 교육갈등이 심화될 수 있고 교육의 정치적 중립성 보장이라는 헌법 원칙이 훼손될 수 있다는 반대 견해도 있다. 따라서 러닝메이트제는 많은 국민과 이해관계자들의 신중한 심의를 통해 결정되어야 할 것이다.

국회의원 선거구제 개편 논의가 뜨겁다. 연초 대통령의 중대선거구제 도입 필요성에 대한 언급이 있었다. “중대선거구제 (도입을) 통해서 대표성이 좀 더 강화되는 방안을 검토해 볼 필요가 있다”는 것이었다. 대통령의 언급에 정치권과 국민들의 관심이 집중되고 있다.

선거구제 개편은 오래된 난제다. 여야 이해관계도 다르고 학계와 국민들의 의견도 갈리기 때문이다. 실제로 최근 언론에서 실시한 여론조사에 따르면 소선거구제 유지의견과 중대선거구제 전환 찬성의견이 오차범위 내에서 팽팽하게 대립하고 있다. (신문기사 링크)

현행 국회의원 소선거구제는 1987년부터 이어지고 있다. 제도는 단순하다. 한 선거구당 다수표를 득표한 1명을 국회의원으로 선출하는 것이다. 현재는 전국을 253개 지역구로 나눠 한 지역구당 1명씩 국회의원을 선출하고 있다. 지역구 국회의원이 253명인 이유이다.

하지만 소선구제는 명확한 단점을 가지고 있는데 바로 낮은 대표성이다.

한 지역구에 5명이 출마했다고 보자. 그리고 다들 표를 20%씩 고루 얻었다고 하자. 그중 조금 더 득표한 1등이 당선의 영예를 안을 것이고, 나머지 후보자를 지지한 80% 유권자의 표는 사표가 될 것이다. 유권자 다섯 명 중 한 명이 지지한 후보가 당선되고 나머지 80%의 민의는 버려지는 것이다.

비현실적인 이야기 같지만 최근에 실제로 일어난 일이다. 작년 3월 대구광역시 중구.남구에서 실시된 국회의원 재보궐선거에서 6명의 후보자가 출마해서 기호 7번 무소속 후보자가 22.39%를 득표하여 21.56%, 19.41%, 18.64%를 득표한 다른 후보들을 제치고 당선되었다. 전체 선거인 19만 5천여 명 중 14만 8천여 명이 투표를 하였고, 그중 3만 2천여 명이 지지한 후보가 전체를 대표하게 되는 것이다.

이러한 낮은 대표성은 당선인에게도 부담이 된다. 우선은 자신의 공약을 지지해준 20%를 위해 성실히 정책을 펴나가야 할 것이다. 하지만 다른 후보의 공약을 지지한 80%의 뜻도 무시할 수는 없다. 당선인은 해당 지역구 전체를 대표하는 국회의원이기 때문이다. 따라서 본인의 정책을 과감하게 추진하기도 그것을 포기하지도 못하는 진퇴양난의 상황에 놓이게 되기 쉽다. (물론 향후 선거를 위해서 20%를 위해 일할 가능성이 높기는 하다.)

그렇다면 이에 대한 대안으로 모색되는 중대선거구제는 어떨까.

중대선거구제는 선거구를 크게 만들어 한 선거구에서 2명 이상의 대표를 선출하는 것을 말한다. 따라서 최다 득표자 1인이 아니라 일정한 득표수를 차지한 여러 사람이 한 선거구에서 당선되는 제도이다.

중대선거구제는 소선구제의 단점을 보완할 수 있다. 사표를 방지해서 낮은 대표성을 높여주는 것이다.

예를 들어, 작년 3월 대구광역시 중구.남구 국회의원 재보궐선거에서 3명을 선출한다고 하면 22.39%, 21.56%, 19.41%를 득표한 후보 3명이 당선될 것이다. 따라서 당선인들은 전체 투표자의 63.36%를 대표하게 된다. 1/5에서 2/3으로 대표성이 급상승하는 것이다. 사표도 77.61%에서 36.64%로 반으로 줄어든다.

우리는 과거에 국회의원선거에서 중대선거구제를 도입한 적이 있었다. 1973년부터 1985년 군부독재시절의 일이었다. 당시 국회의원선거는 한 선거구에 2명의 국회의원을 선출하는 방식이었다. 정확히 말하면 중선거구제였다.

김종인 저, <영원한 권력을 없다>에는 당시의 중선거구제에 대해 다음과 같이 설명되어 있다.

이 제도 하에서는 특정 정당이 한 선거구에 여러 후보를 공천해 1, 2위를 모두 차지할 수도 있지만 실제로는 표의 분산을 막기 위해 그렇게 하지 않아 대체로 여당과 야당이 각 1명씩 당선되는 것이 일반적이다. 여당은 단일하고 야당은 분산되어있는 경우가 많으니 여당이 과반을 확보하기에 유리한 제도라고 할 수도 있다. 박정희 정권은 그런 이유 때문에 중선거구제를 만들어 유지해 왔다.

하지만 현재 논의되는 중대선거구제는 과거 군사독재 시절의 2명 당선 중선거구제와는 또 다른 논의가 될 것이다. 특히 유신헌법 하에서는 국회의원 3분의 1을 대통령이 지명할 수 있었기에 중선거구제 만으로도 여당이 의회 과반을 차지하는 것에 문제가 없었지만 현재의 중대선거구제는 여야 어디에 유리할지 가늠하기가 쉽지 않기 때문이다.

실제로 영남권 65석 중 58석을 가진 여당과 수도권 121석 중 100석을 가진 야당이 치열한 자리 계산이 예상되고 있다. 중대선거구제 도입으로 해당 의석들을 상당수 빼앗길 가능성이 높기 때문이다. 의회 과반을 차지하기 위한 수싸움이 선거구제 개편 논의를 중심으로 이루어질 수밖에 없는 이유이다.

중대선거구제의 장점은 전술한 높은 비례성과 더불어 승자독식의 구조를 깨고 다양한 정당이 등장하도록 돕는다는데 있을 것이다. 간접적으로는 지역주의 타파에도 긍정적 효과를 가져올 것이다. 그렇다면 단점도 있을까.

먼저, 군소정당의 난립으로 인한 정국불안을 들 수 있다. 과거 많은 정치학 교과서에서 내놓았던 단점이다. 한 선거구에서 3명 이상 국회의원이 선출될 경우 이론적으로 양당 외에 다른 정당 후보자가 당선될 가능성이 높아지고 이로 인해 혼란을 가져올 수 있다는 것이다. 다만, 최근 한국의 경우 양당제가 꽤 오랜 기간 견고하게 유지되어 왔기 때문에 중대선거구제로 인한 다당제로의 변화 가능성은 있을 수 있지만, 이로 인해 단기간에 군소정당이 난립하는 상황은 일어나기 쉽지 않아 보인다. 실제로 지난해 6월 지방선거에서 기초의원 선거구 30곳에서 중대선거구제가 시범 실시되었는데, 양당이 아닌 군소정당이 당선된 사례는 전체 109석 중 4석에 불과하였다. 따라서 한국 정치 현실에서 이것을 단점으로 꼽기는 힘들어 보인다.

다음으로, 선거구 범위 확대로 인한 선거 비용 증가를 단점으로 꼽을 수 있을 것이다. 중대선거구제하의 선거구는 기존 소선거구제하의 선거구보다 몇 배 크게 구획될 것이다. 따라서 한 후보자가 커버해야 할 선거구의 범위가 기존보다 더 넓어지게 된다. 당연히 선거인 수도 증가하며 선거운동 범위도 넓어지게 될 것이다. 거기에 군소 정당후보가 늘어나면서 후보자 수도 급증하면 전체 선거비용은 늘어날 수밖에 없을 것이다.

정리하면, 소선거구제는 단순함의 장점과 더불어 낮은 대표성의 단점을 가진 제도이다. 반면 중대선거구제는 높은 대표성과 다당제 등장의 장점과 더불어 정국불안과 높은 선거비용의 단점을 가진 제도이다. 그리고 그 논의의 중심에 여야의 정치역학적 관계와 의원들 간 이해관계가 숨어 있다. 따라서 선거구제 개편이 현실적으로 쉽지는 않아 보인다. 다만, 이러한 논의를 통해 국민들이 낮은 대표성에 대해 관심을 가지고 정치의 변화 필요성에 대해 인식하게 된다면 그것 자체로 정치발전에 기여할 수 있지 않을까 하는 기대도 내심 하게 된다.

국회의원은 헌법기관이다. 헌법기관은 법률이나 법령이 아닌 헌법에 의해 설치 및 운영되는 기관을 말한다. 대한민국 헌법은 국회는 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한다고 명시하고 있다. 현행 헌법은 대통령, 국무총리, 국회, 대법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회, 감사원 등을 헌법기관으로 규정하고 있다.

국회의원 임기는 4년이며 연임이 가능하다. 따라서 국회의원 선거는 4년마다 열린다. 오는 2024년에 제22대 국회의원이 선출된다. 연임제는 현직 국회의원이 재임 중에 치러지는 다음 선거에 출마해서 당선될 경우 연이어서 국회의원직을 수행할 수 있다는 의미이다. 처음 당선된 의원을 초선 의원, 두 번 당선된 의원을 재선 의원이라고 부른다. 역대 최다선은 9선으로 김영삼, 박준규, 김종필이 이에 해당한다.

국회의원은 국민의 대표이다. 지역구 국회의원의 경우 국민이 직접 투표한 선거를 통해 당선인이 결정되며, 비례대표 국회의원의 경우도 역시 국민이 정당에 직접 투표하여 투표율과 명부에 따라 당선인이 결정된다. 비례대표제는 1963년 군사독재정권에서 처음 시작하였으며, 우리는 당선 순번을 정당에서 미리 정하는 폐쇄형 명부제*를 도입하여 운영하고 있다.

(* 정당투표 결과, A정당이 10석의 비례대표 의석을 부여받게 되었다면 미리 정해진 명부상 순위 10번까지 당선이 된다. 일본, 독일 등이 폐쇄형 명부제를 운영하고 있다.)

국회의원은 국회를 이루는 구성원이다. 국회의원 총수는 300인이며, 지역구 253인과 비례대표 47인으로 구성되어 있다. 헌법은 국회의원 수를 200인 이상으로 하되 법률로 정하도록 규정하고 있다. 따라서 법 개정을 통해 의원 총수를 늘리거나 지역구 의원 수를 변동하는 것이 가능하다. 국회의원 1인당 인구비율은 OECD 평균이 약 9만 6천 명 정도이고, 한국은 약 16만 6천 명 정도가 된다. 따라서 산술적으로는 국회의원 수가 부족하다고 볼 수 있지만, 정치에 대한 국민의 피로도 및 높은 불신으로 볼 때 증가 논의는 쉽지 않다.

국회의원이 되기 위해서는 만 18세 이상의 대한민국 국민이어야 한다. 이를 피선거권이라고 한다. 2022년 1월 공직선거법 개정 전에는 만 19세 이상으로 피선거권이 제한되어 있었지만 현재는 1살 줄어들어 만 18세 이상 국민은 누구나 국회의원이 될 수 있다. 대한민국 최연소 국회의원은 김영삼 전 대통령으로 당선 당시에 만 26세 5개월이었다. 대통령 피선거권은 만 40세이다.

국회의원은 법을 만드는 입법기관이다. 우리는 삼권분립의 원칙에 따라 입법, 사법, 행정이 분리되어 있다. 그 중에서 입법을 국회가 담당한다. 상호 견제와 균형을 통해 국가권력의 집중과 남용을 방지하자는 취지이며 대다수 국가에서 따르고 있다. 헌법은 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성을 의결 기준으로 두고 있다. 이를 일반 다수결 원칙이라고 한다.

국회의원은 불체포 특권과 면책 특권을 가진다. 불체포 특권은 정치적 탄압을 막기 위해 보장되는 특권이다. 국회의원은 국회의 의결을 거치지 않고서는 구속, 체포될 수 없다. 헌법은 국회의원이 현행범인인 경우를 제외하고는 회기 중 국회의 동의 없이 체포 또는 구금되지 아니한다고 규정하고 있다. 면책특권은 형사적 책임을 면제해주는 특권이다. 헌법은 국회의원이 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관하여 국회 외에서 책임을 지지 아니한다고 규정하고 있다. 형사상의 책임은 물론 민사상의 책임도 지지 않는 것이다. 16세기 영국에서 유래된 불체포 특권과 면책 특권은 절대 군주의 강한 권력에 대항하여 시민의 대표인 의원들이 독립적인 의정활동(입법)을 할 수 있도록 보호하기 위해 고안된 제도이다. 최근에는 행정부와 사법부로부터 입법부를 보호하기 위한 제도로 운영되고 있다.

국회의원은 청렴의 의무가 있다. 국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행해야 한다. 또한 국회의원은 그 지위를 남용하여 국가·공공단체 또는 기업체와의 계약이나 그 처분에 의하여 재산상의 권리·이익 또는 직위를 취득하거나 타인을 위하여 그 취득을 알선할 수 없다. 국회의원이 의무를 위반할 경우 국회는 자격을 심사하여 징계할 수 있다. 헌법은 국회의원 제명을 위해서는 국회재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다고 규정하고 있다.

국회의원은 취임할 때 선서를 한다. 국회의원은 국회법에 따라 “나는 헌법을 준수하고 국민의 자유와 복리의 증진 및 조국의 평화적 통일을 위하여 노력하며, 국가이익을 우선으로 하여 국회의원의 직무를 양심에 따라 성실히 수행할 것을 국민 앞에 엄숙히 선서합니다.”라고 선서한다.

국회의원은 대의 민주주의의 주체이다. 대의 민주주의는 국민이 대표기관에게 권력을 위탁하고 그 의사에 따라 국민을 위해 정치하는 제도를 의미한다. 여기서 대표기관은 대통령, 국회의원 등이 된다. 현대사회는 물리적 여건으로 인해 국민 전체 의견을 모두 듣고 반영하기 어려운 사정이 있다. 이에 대표를 선출하여 간접적으로 민주주의를 실현하는 대의 민주주의를 채택하여 운영하고 있다. 따라서 국회의원은 대의 민주주의 주체로서 국가와 국민의 이익을 우선하여 성실히 업무를 수행하여야 할 의무를 가지게 된다.

사람들은 경쟁 속에서 살아간다. 학교에서는 친구들과 시험 등수를 위해 경쟁하고, 취직을 위해서는 입사 후보자들과 경쟁해야 한다. 시험은 시험대로 면접은 면접대로 경쟁이라는 큰 울타리 안에서 싸워서 승리해야만이 그 과실을 얻을 수 있다. 경쟁이 싫을 수는 있지만 내가 얻고자 하는 것을 얻는데 그것만큼 효과적인 길은 없다. 따라서 우리는 또다시 경쟁에 몰입하게 된다.

그런데 경쟁에 몰입하다 보면 잊게 되는 것이 있다. 내가 뭘 얻기 위해 경쟁하는 지이다. 처음 시작할 때는 그 목표가 분명했었는데 시간이 지나다 보면 점점 흐릿해진다. 그러면서 경쟁 그 자체에만 몰두하게 된다. 좋은 의도로 시작한 경쟁이 점점 시간이 지날수록 이기고자 하는 욕망으로 변하고 오로지 그 승리 자체만을 추구하게 되는 것이다.

선거는 어떨까. 처음 선거 문턱에 들어설 때에는 좋은 의도와 목표들이 넘쳐난다. 국가와 국민, 공익과 정의가 항상 앞에 나온다. 그리고 아마도 그때 생각은 그랬을 것이다. 국익에 기여하고 세상을 변화시켜 더 나은 대한민국을 만들겠다는 담대한 마음으로 비롯된 큰 포부 말이다. 정치를 오래 하면서 혹은 선거과정에 변하기는 하지만 초심은 누구나 좋은 의도를 담고 있었을 것이다.

그러나 경쟁은 그러한 좋은 의도를 그냥 내버려 두지 않는다. 마치 선의가 경쟁을 나약하게 만들어 내는 절대악이라도 되는 것 마냥 두드리고 때린다. 스스로는 아니라 할지라도 주위에서 당선을 위해서 필요한 것은 선의가 아닌 표계산이라고 지속적으로 속삭이는 듯하다. 결국 나약한 인간은 원래 목표를 잊은 채 혹은 잊어버린 채 경쟁에만 몰두하게 된다.

이러한 경쟁의 정치 하에 좋은 정치는 살아남기 쉽지 않다. 표 계산에 유리한 행위들만이 살아남고 그 외에는 비효율의 굴레를 쓴 채로 사장되기 때문이다. 정의, 공익과 같은 이념들은 언제나 선거에 있어 비효율의 대상이 되고 이에 초심에서 점점 떨어져 나간다. 사람 자체가 변한다기보다 경쟁이 사람을 그렇게 변하게 만드는 것이다. 좋은 정치를 하기 어려운 이유다.

만약 어떤 사람이 이에 대항하여 버틴다고 가정해보자. 그는 표 계산, 자리 욕심 등 뻔한 것들을 제쳐두고 초심, 정의 등을 추구한다고 하자. 그 사람이 선거에서 이길 수, 아니 경쟁에서 버틸 수나 있을까. 그동안의 우리 선거과정을 되돌아 보면 답은 그리 어렵지 않게 얻을 수 있을 것이다. 대부분이 정치 못하는 사람, 초보자 등의 낙인이 찍힌 채 불명예스럽게 퇴장을 하곤 했다. 현실 정치를 못한다는, 아니 정확히 말해서 경쟁을 효과적으로 못한다는 정말 현실적인 이유에서 말이다.

누구 하나 정치에 대해 좋은 말을 하지 않는다. 심지어 혐오한다고 하는 사람들도 제법 있다. 하지만 잘 생각해 보자. 좋은 정치를 위해 착하고 좋은 정치인을 지지해본 적은 있는가. 다 거기서 거기라며 퉁친후에 경쟁에 능한 정치만을 잘하는 사람을 매번 지지하지는 않았는가. 어쩌면 그런 우리의 태도가 좋은 정치를 더 어렵게 한 건 아닌지 곰곰이 생각해볼 때이다.

만 18세가 되면 선거권을 가진다. 공직선거법(제15조)에 따라 대통령, 국회의원, 시도지사 등 선거에서 투표를 할 수 있다. 어른이 되면 할 수 있는 여러 가지 중에 하나가 바로 선거권이다. 한편으로는 뿌듯하기도 다른 한편으로는 귀찮기도 할 것이다.

그렇다면 모든 사람들이 투표에 참여할까? 우리는 선거를 할 때마다 투표율을 집계한다. 선거인수 대비 투표수를 나눈 값이다. 20대 대통령 선거에는 77.08%였고, 19대 대통령 선거에는 77.23%였다. 20대 국회의원선거는 58%, 19대 국회의원선거에서는 54.2%였다. 대선 기준으로는 3/4, 총선 기준으로는 반 정도가 투표에 참여하는 것으로 보인다.

성인이 되어 선거권을 얻게 되면 투표를 반드시 할 것 같은데 꽤 많은 사람들이 투표를 하지 않는다. 왜 그럴까. 인간이 천성적으로 게을러서 일까, 아님 정치가 그냥 싫어서일까. 미국 대통령 프랭클린 루스벨트 Franklin D. Roosevelt 는 “자기 자신 이외에 그 누구도 미국 국민의 투표권을 빼앗은 적이 없다”라고 하기도 했다. 그렇다면 왜 사람들은 자발적으로 투표를 포기하는 것일까.

최근 튀니지에서 치러진 국회의원 선거의 투표율이 8.8%라고 한다. 88%가 아니다. 10%도 안 되는 참담한 투표율이다. 정치적 혼란 때문이라고는 하나 그걸 감안하더라도 충격적인 수치다. 2011년 ‘아랍의 봄’ 봉기의 시작이자 중동에서의 민주화 성공사례로 불렸던 튀니지의 상황은 사람들의 투표참여 및 포기에 대한 다양한 논의의 필요성을 증가시키고 있다.

그렇다면 왜 사람들은 투표를 하지 않는가. 아니, 왜 누구는 투표를 하고 누구는 하지 않는가.

투표는 일종의 의사 표현이다. 마음에 드는 후보에 대한 선호의 적극적 표시이다. 정당과 후보자, 선거관리위원회는 다양한 방법을 통해 유권자의 투표참여를 유도한다. 여러 조건과 환경, 과정, 동기 등이 결합되어 결정되기 때문에 단순히 하나의 모델로 설명하기는 쉽지 않다.

이론적으로 두 가지 설명이 가능하다.

첫째는 사회경제적 지위에 따라 투표 참여 가능성이 결정된다는 이론이고, 둘째는 인간이 합리적으로 투표 참여를 결정한다는 이론이다.

첫 번째 이론은 이렇다. 유권자의 소득, 교육 수준, 계층 등이 높을수록 투표에 참여할 가능성이 높아진다는 것이다. 다시 말해, 사회경제적 지위가 높을수록 선거정보를 획득할 수 있는 기회와 관심, 시간 등이 늘어남으로써 쉽게 투표에 참여할 수 있다는 것이다(Wolfinger and Rosenstone, 1980).

예를 들어, 소득이 높을수록 소위 “소득효과 income effect”가 발생한다. 더 많은 재화를 소비할 수 있고 더 많은 시간을 휴식할 수도 있다. 따라서 소득효과가 크면 투표에 참여하는 것도 쉬워지는 것이 당연하다. 하지만 반대로 소득이 높을수록 소위 “대체효과 substitution effect”가 발생할 수도 있다. 내가 하는 일들의 가치가 높을 경우 다른 일을 하는 기회비용이 커진다는 것이다. 따라서 대체효과가 크면 투표에 참여할 유인이 떨어진다. 연봉만 500억을 받는 마이클 조던 Michael Jordan 이 본인 집의 잔디를 직접 깎지 않는 이유와 비슷하다. 결국 첫 번째 이론은 소득효과가 대체효과보다 더 클 것이라는 가정 하에 성립되는 이론이다(소득 외에 교육, 계층 등도 같은 방식이다).

두 번째는 합리적 선택 이론 rational choice theory 이다. 앤서니 다운즈를 비롯한 여러 학자들의 견해인데, 투표를 그 효용과 비용을 고려한 고도의 계산적 행위로 바라보는 것이다(Downs, 1957; Riker & Ordeshook, 1968). 투표에 앞서 인간은 투표에 따른 편익 benefit과 비용 cost을 세심히 계산해 본 다음, 편익이 비용보다 클 때 투표에 참여한다는 것이다.

이를 수학적으로 풀면 다음과 같다.

R = pB – C + D

R : 투표로 얻는 최종 보상 reward

B : 지지후보가 승리함으로써 얻게 되는 혜택 benefit

p : 혜택 B를 얻을 확률 probability

C : 투표를 위해 지불하는 비용 cost

D : 시민적 의무 duty

복잡해 보이는 것 같지만 내용은 단순하다. 투표로 얻는 최종 보상 reward이 0보다 크면 투표를 하고 0보다 작으면 투표를 안 한다는 것인데, 0보다 크기 위해서는 확률 probability을 고려한 혜택 benefit과 시민적 의무 duty를 합한 값이 투표를 위해 지불하는 비용 cost보다 커야 한다는 것이다. 쉽게 말해, 투표에 드는 비용보다 혜택이 커야 투표를 하러 간다는 것이다.

현실적 사례로 설명해보자.

먼저, 내 주위에 시민적 의무감이 제일 강한 한 사람을 떠올려보자. 길거리에 떨어진 쓰레기를 자발적으로 줍거나 어려운 사람을 위해 자원봉사를 게을리하지 않는 사람 말이다. 그는 D가 무척 강한 사람일 것이다. 그는 투표를 위해 지불하는 비용 C가 제 아무리 크더라도 투표장으로 향할 것이다. 비용을 제한 보상 R이 여전히 0보다 클 것이기 때문이다.

다음으로, 도무지 정치에 무관심한 사람 한 사람을 떠올려보자. 지금 대한민국 대통령이 누군지 현재 무슨 정당이 있는지 전혀 모르는 사람 말이다. 그에게 있어 지지후보가 승리함으로써 얻게 되는 혜택 B는 0에 수렴할 것이다. 따라서 그에게 투표는 얻는 것 없이 비용만 드는 귀찮은 것으로 판단될 것이고 당연히 투표를 하지 않을 것이다.

또, 호주 국민을 생각해보자. 호주의 경우 법으로 투표를 강제하는 의무투표제 compulsory voting가 시행되고 있다. 투표를 하지 않을 경우, 20 호주달러를 벌금으로 내야 한다. 따라서 압도적으로 높은 비용 C을 마주하게 되는 호주 국민들은 거의 대부분이 투표장으로 향하게 된다. 호주의 투표율은 항상 90%를 상회한다.

끝으로, 평균적인 시민적 의무감과 정치에 대한 관심을 가진 일반적인 사람을 한 명 상정해보자. 그는 언제나 투표장에 가서 투표권을 행사하는 사람이었다. 그런데 이번 선거는 본인이 지지하는 후보가 도무지 이길 가능성 p이 없어 보였다. 이 경우 p가 만약 거의 0에 수렴한다면 그는 혜택 B를 받을 가능성이 없을 것이고 따라서 그의 시민적 의무감 D가 비용 C보다 크지 않을 경우 그는 보상 R이 0보다 작게 되어 투표를 포기할 것이다.

앞의 튀니지 사례로 다시 돌아가 보자. 선거에서 투표율이 하락하는 현상은 비단 튀니지만의 문제는 아니다. 전 세계적으로 나타나는 보편적 현상이다. 30% 언저리를 밑도는 선거도 전 세계 여기저기서 나타나고 있다. 이와 관련하여 정치 전문가들은 유권자들의 무관심, 정치에 대한 불신, 선거제도의 미비 등의 이유를 제기하기도 한다.

물론 이러한 현상과 관련한 다양한 이유들이 있을 것이다. 다만, 이론적 배경을 가지고 현상을 더 세밀하게 분석한다면 보다 적실한 해결책을 찾을 수 있지 않을까 하는 생각이 든다.

투표를 국민의 한 사람으로서 반드시 행하도록 강요하는 시절은 이미 지났다. 대한민국 국민의 주권과 결부해서 구슬르는 시대도 꽤 오래전이다. 유권자의 사회경제적 요소와 그들의 합리적 선택에 대한 고민들이 결합될 때 진정 좋은 정책들이 나오지 않을까 한다. 어쨌든 투표율 하락은 민주주의 위기와 결부되어 우리 삶에 매우 중요하기 때문이다.