[작성자:] shkii1

1980년대 한국은 민주화를 염원하는 기운이 세상을 가득 채우던 시기였다. 시민들은 경찰의 최루탄 가스에 눈물을 흘렸지만 실제 더 슬펐던 것은 군부독재의 서슬 퍼런 자유 억압이었다. 시민들이 분노하며 광장으로 뛰쳐나온 덕에 1987년 6·29 선언을 이끌어내었고 권위주의 체제가 막을 내릴 수 있었다. 민주주의로의 이행이 본격적으로 시작된 역사적 전환점을 시민들이 만들어낸 것이다.

이후 직선제 개헌을 통해 절차적 민주주의가 제도화되었고 문민정부의 출범과 평화적 정권교체 등 민주주의 공고화를 위한 노력들도 차례로 성과를 거두었다. 그 결과 아담 쉐보르스키(Adam Przeworski)가 말한 것처럼 한국 민주주의는 “우리 동네의 유일한 게임(the only game in town)”으로 받아들여지는 단계에까지 이르게 되었다.

하지만 행복도 잠시 한국 민주주의는 지금 위기에 놓여있다. 정치는 거대 양당의 적대적 경쟁 속에 표류(漂流)하고 있고 유권자인 시민들은 그 사이에서 방황(彷徨)하고 있다. 거대 양당이 서로를 악마화하며 지지층 결집 몰두하는 동안, 관용(tolerance), 타협(compromise), 절제(forbearance)와 같은 민주주의의 핵심 가치들은 점차 힘을 잃은 낡은 경구(警句)가 되어가고 있다.

국회는 공공 문제 해결을 위한 숙의의 장이기보다는 상대를 공격하고 지지층을 결집시키는 정치적 전쟁터로 변하고 있다. 그 사이 시민들은 정치적 효능감을 잃어가고 있으며 국회라는 제도가 대의민주주의를 제대로 수행할 수 있는 능력과 의지가 있는지에 대한 의문이 제기되고 있다.

민주주의 주인인 시민의 목소리가 반영되지 않는 정치를 대의민주주의라고 볼 수 있을 것인가?

공직선거법을 둘러싼 정치개혁은 그것을 결정하는 주체인 국회의원이 동시에 그 규제의 대상자가 된다는 점에서 구조적 한계를 가지고 있다. 선거제도 개편 논의가 시작되면 각 의원은 개정안이 자신의 재선 가능성과 소속 정당에 어떠한 영향을 미칠지를 먼저 계산할 수밖에 없게 된다.

2020년 준연동형 비례대표제가 위성정당 창당으로 무력화된 사건은 이러한 현실을 극명하게 보여준다. 다당제와 비례성을 강화하겠다는 취지로 도입된 제도가 거대 정당들의 전략적 대응 속에서 사실상 왜곡된 결과를 가져오게 되었다. 이는 국회가 자기 이익에 반하는 정치개혁을 스스로 수행하기 어렵다는 사실을 상징적으로 드러낸 사건이었다.

따라서 공직선거법 및 정치자금법 개정과 같이 국회의원 스스로가 직접적인 이해당사자가 되는 입법 사안에 대해서는 국회가 이를 전적으로 담당하는 현행 방식에 대한 재검토가 필요하다. 우리 헌법에서 국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다고 규정하고 있지만(헌법 제46조제2항), 현실 속에서 그러기 쉽지 않기 때문이다.

이러한 한계를 극복할 대안으로 최근 주목받고 있는 것이 ‘시민의회(citizens’ assembly)’다. 시민의회는 무작위 추첨으로 선발된 일반 시민들이 충분한 정보 제공과 숙의 과정을 거쳐 공적 의사결정을 내리는 제도이다. 평범한 시민들이 전문가의 설명을 듣고 토론과 학습을 반복하며 공익적 관점에서 결론에 도달한다는 점에서 기존 대의민주주의의 한계를 보완하는 새로운 민주주의 모델로 평가받고 있다. 공론화 모델이기도 하다.

정치학자 로버트 달(Robert Dahl)은 전체 시민집단으로부터 무작위로 선발된 약 1,000명의 시민들이 특정 쟁점에 대해 일정 기간 숙의한 뒤 그 판단을 공표하는 ‘미니포퓰러스(minipopulus)’를 제안했다. 그는 이를 더 큰 전체 인구를 인구통계학적으로 대표하는 시민들의 집합체로서 특정 주제에 대해 배우고 숙의하기 위해 모여 여론과 의사결정에 정보를 제공하는 것을 목적으로 한다고 설명하였다.

“어떤 선진 민주주의 국가가 전체 데모스, 즉 전체 시민집단으로부터 무작위로 선발된 아마도 천 명가량의 시민들로 구성된 ‘미니포퓰러스’를 만든다고 가정해 보자. 그 임무는 아마도 1년 동안 하나의 쟁점에 대해 숙의하고, 그런 다음 자신들의 선택을 발표하는 것이 될 것이다… 미니포퓰러스는 국가, 주, 또는 지방 등 정부의 어느 수준에서든 존재할 수 있다. 그것은 학자들과 전문가들로 이루어진 자문위원회와 행정 직원들의 지원을 받을 수 있다. 그것은 청문회를 열고, 연구를 의뢰하며, 토론과 논의에 참여할 수 있다. 나는 미니포퓰러스라는 제도를 입법기관의 대체물이 아니라 보완물로 본다.”

– Robert Dahl, Democracy and its critics, 1989, p.340

현대 시민의회의 대표적 사례는 2004년 캐나다 브리티시컬럼비아주의 선거제 개혁 실험이다. 당시 브리티시컬럼비아주는 법률에 근거해 161명의 시민을 무작위로 선발하여 시민의회를 구성했고 이들은 약 1년 동안 다양한 선거제도를 학습하고 공청회를 거친 뒤 새로운 선거제 개혁안을 직접 작성했다. 최종 권고안은 주민투표에 부쳐졌다. 이는 세계 최초의 본격적 시민의회 사례로 평가받는다.

아일랜드는 시민의회를 통해 동성혼과 낙태처럼 첨예하게 갈린 사회적 갈등을 해결했다. 시민의회의 권고안은 의회 검토와 정부 논의를 거쳐 국민투표로 이어졌고, 결과적으로 사회적 합의 형성에 중요한 역할을 했다. 시민의회는 단순히 의견을 묻는 여론조사가 아니라, 충분한 숙의와 학습을 거친 공적 판단의 장이 될 수 있음을 보여준 사례였다.

아이슬란드 사례 역시 중요하다. 2008년 세계금융위기 이후 아이슬란드는 정치·경제 시스템에 대한 국민적 불신이 극에 달하자 시민의회를 통해 새로운 헌법 가치와 국가 운영 원칙을 논의하려 했다. 이는 시민의회가 단순한 정책 자문기구를 넘어 사회적 위기 이후 공동체의 방향을 재설정하는 민주적 장치로도 활용될 수 있음을 보여준다.

프랑스 역시 2019~2020년 기후 시민의회(Citizens Convention for Climate)를 시작으로 존엄사, 백신, 공교육 등 주요 현안을 시민의회 방식으로 논의하고 있다. 특히 파리시는 2021년부터 100명의 시민으로 구성된 세계 최초의 상설 대도시 시민의회를 운영 중이다.

이외에도 시민의회는 캐나다 온타리오, 벨기에, 네덜란드, 호주 등 여러 나라에서 도입되거나 실험되었다.

시민의회가 중요한 이유는 단순히 새로운 회의 형식이기 때문이 아니다. 그것은 기존 정치가 놓치고 있는 ‘숙고된 시민의 판단’을 제도 안으로 끌어들이기 때문이다. 정치학자들은 브렉시트 국민투표 역시 시민의회와 같은 숙의 과정이 사전에 있었다면 훨씬 다른 결과를 낳았을 가능성이 있다고 평가한다. 단순한 선동과 감정적 동원이 아니라 시민들이 실제 쟁점을 학습하고 토론할 기회를 가졌다면 영국 사회는 보다 신중한 판단을 내릴 수 있었을 것이라는 지적이다.

시민의회는 대의민주주의를 폐기하려는 시도가 아니다. 오히려 그 한계를 보완하려는 시도다. 시민의회는 일반 시민들이 실제 정책 문제를 학습하고 토론하며 공공적 판단 능력을 형성함으로써 직접민주주의와 대의민주주의 사이를 연결하는 징검다리 역할을 할 수 있는 것이다.

오늘날 세계 곳곳에서 기존 민주주의 체제는 심각한 위기를 겪고 있다. 미국과 유럽에서도 정치 양극화와 포퓰리즘이 심화되고 있으며 기존 제도권 정치가 시민들의 요구를 제대로 수용하지 못한다는 비판이 커지고 있다. 한국 역시 예외가 아니다. 이러한 상황 속에서 시민의회는 단순한 실험이 아니라 민주주의의 새로운 가능성을 모색하는 흐름으로 자리 잡고 있다는 점에서 그 도입을 진지하게 고민해 볼 필요가 있어 보인다.

2026년 제9회 전국동시지방선거 후보자 등록이 5월 15일 마감되었다. 이번 지방선거는 전국 2349개 선거구에서 총 4241명을 선출하는 대규모 선거이다. 기존 지방선거에 더해 16곳에서 국회의원 재보궐선거도 동시에 실시된다.

거의 대부분의 선거구에 복수의 후보자들이 등록되었는데 이와 달리 1명의 후보자만 등록된 곳도 있다. 공직선거법 등은 이런 경우 투표를 실시하지 않고 1명의 후보자를 그대로 당선인으로 결정하도록 규정하고 있다. 공직선거법 제188조 제2항, 제190조 제2항, 제191조 제3항 및 「지방교육자치에 관한 법률」 제49조 제1항에 따르면 아래의 경우 무투표 당선이 된다

1. 후보자 등록 마감 시 후보자가 1명인 경우

2. 후보자 등록 마감 후 투표 개시 전까지 후보자의 사퇴·사망·등록무효 등으로 후보자가 1명만 남게 된 경우

3. 중대선거구에서 후보자 수가 해당 선거구 의원 정수 이하인 경우

이 경우 별도의 투표 절차를 진행하지 않고 선거일에 해당 후보자는 당선인으로 결정된다.

이번 제9회 지방선거에서도 전국적으로 307개 선거구에서 무투표 선거가 확정되었으며 이 중 무투표 당선 대상 후보자는 총 513명이고 이 가운데 실제 당선 예정자는 504명으로 예상된다. 이는 직전 제8회 지방선거 당시 기록(후보자 508명, 당선자 490명)을 넘어선 수치이다.

선거 단위별로 보면 기초자치단체장 선거구 3곳, 광주 서구청장, 광주 남구청장, 경기 시흥시장 선거에서 무투표 선거가 확정되었는데 모두 더불어민주당 소속 후보 1명만이 후보자 등록을 하였다. 지역구 광역의원 선거구는 총 108곳에서 무투표 선거가 확정되었고, 지역구 기초의회의원 선거구는 139곳(선출정수 305명), 비례대표 기초의회의원 선거구 57곳(선출정수 88명)에서 무투표 선거가 확정되었다.

지역별로 보면 무투표 당선은 특정 정당의 우세 지역에서 집중적으로 나타났다. 더불어민주당 강세 지역인 광주·전남에서는 80명, 국민의힘 강세 지역인 대구·경북에서는 70명의 후보가 무투표 당선 대상이 되었다. 이는 양대 정당이 본인들의 약세 지역인 호남과 영남에 각각 후보를 내지 않으면서 생긴 현상으로 고착화된 지역 기반의 정당 독점 구조가 영향을 미친 결과로 보인다.

현행 공직선거법은 무투표 당선이 확정된 후보자에 대해 선거운동을 금지하고 있다. 따라서 후보자는 거리 유세, 전화 홍보, 현수막 제작, 선거공보물 발송 등 선거운동을 할 수 없게 된다. 이에 따라 해당 선거구 유권자는 지역의 대표가 될 후보자의 공약이나 정책을 접할 기회 자체를 아예 가지지 못하게 된다. (대통령선거는 예외적으로 후보자가 1명인 경우에도 반드시 투표를 실시해야 하며 해당 후보자가 전체 선거권자 총수의 3분의 1 이상 득표를 얻어야 당선될 수 있다.)

이번 지방선거에서는 수도권 최초 무투표 기초단체장이 나왔다. 경기도 시흥시장 선거에서 임병택 더불어민주당 후보가 단독 등록하며 무투표 당선이 확정되었다. 임 후보는 언론 인터뷰에서 “당선은 감사하지만 주민들에게 성과와 공약을 알릴 기회가 없어진 점은 아쉽다”고 밝히기도 했다. 무투표 당선 제도가 후보자에게 선거운동과 정책 홍보의 기회를 빼앗는다는 점에서 이에 대한 추가적인 논의가 필요해 보인다.

시흥시는 인구 약 51만 명 규모의 중견도시다. 따라서 시장 후보자는 주거·교통·복지 등 지역 현안에 대해 선거 과정에서 충분한 검증을 받아야 한다. 그러나 후보가 1명뿐이고 선거운동까지 금지되면서 사실상 공개 검증 절차 없이 지방자치단체장이 결정되는 상황이 발생하게 되었다.

이에 대한 해결책으로 지역정당 허용 논의가 제기되고 있다. 현행 정당법은 전국 단위 정당 체계를 전제로 하고 있다. 정당법상 정당은 중앙당과 시도당으로 구성된 조직을 의미하고, 여기서 중앙당은 수도에 소재하고 시도당은 특별시.광역시.도에 소재하는 것을 말한다. 정당법상 정당으로 등록되기 위해서는 5 이상의 시도당과 각 시도당별 (당해 시도당의 관할 구역 안에 주소를 둔) 1천 인 이상의 당원을 보유하고 있어야 한다. 수도가 아닌 지역에 중앙당을 둔 정당은 법상 허용되지 않는다. 따라서 영·호남에 터를 둔 지역정당은 설립할 수 없다.

이 때문에 지역을 기반으로 활동하는 정당을 허용함으로써 지역 현안을 중심으로 한 정치 경쟁을 활성화해야 한다는 주장이 힘을 얻고 있다. 실제로 국회에서는 지방선거에 한해 지역정당을 허용하는 방향의 법안 논의도 이루어지고 있다.

아울러 무투표 당선 상황에서도 유권자의 알 권리를 보장해야 한다. 현재는 단독 후보자의 선거운동이 금지되고 투표 자체도 실시되지 않기 때문에 유권자가 후보자의 정책과 자질을 충분히 확인하기 어렵다. 따라서 대통령선거처럼 일정 수준 이상의 득표를 요구하는 방식이나 제한적 범위 내에서 선거운동을 허용하는 등 제도 개선이 필요하다.

물론 무투표 당선 제도는 경쟁 후보가 없는 경우 불필요한 선거 비용과 행정 절차를 줄일 수 있다는 장점이 있다. 그러나 지방선거에서 무투표 당선사례가 지속적으로 증가하는 현실은 민주주의 측면에서 결코 바람직하지 않다. 특히 기초자치단체장의 경우 정책 경쟁과 공개 검증 과정이 생략됨으로써 지방자치의 본래 취지가 약화될 수 있다.

결국 지방선거 무투표 당선 현상은 지역주의, 정당 구조, 선거제도 등이 복합적으로 작용한 결과로 보인다. 따라서 지방선거의 대표성을 높이고 주민의 알 권리를 보장하기 위한 제도적 논의가 이루어질 필요가 있을 것이다.

이번 제9회 지방선거에서 유권자들은 7표를 행사하게 된다. 시도지사, 시도교육감, 구시군의장, 지역구시도의원, 지역구구시군의원, 비례대표시도의원, 비례대표구시군의원이 그것이다. 위 사진에서도 확인할 수 있다.

투표용지는 대동소이한데, 교육감선거 투표용지는 조금 다른 특징을 가지고 있다. 일반적으로 국회의원선거나 지방의원선거에서는 정당명과 함께 기호가 표시된다. 그런데 교육감선거 투표용지에는 정당명과 기호가 없다. 이는 교육의 정치적 중립성을 보장하기 위해 교육감의 경우 정당공천 제도가 없기 때문이다. 따라서 유권자는 정당명이나 기호 없이 후보자의 이름만을 보고 선택해야 한다.

다만 여기서 문제가 생기는 것이 투표용지의 배열 순서를 유권자가 정당의 기호로 오인할 수 있다는 점이다. 이에 따라 2014년 지방선거부터 교육감선거에 한해 ‘교호순번제’를 도입하였다. 교호순번제는 후보자 이름을 가로로 배열하고 기초의원선거구마다 후보자의 배열 순서를 다르게 하는 방식이다. 예를 들어 A, B, C 세 명의 후보가 출마했다면, 한 선거구에서는 A-B-C 순서로 표시하고, 다른 선거구에서는 B-C-A, 또 다른 선거구에서는 C-A-B 순서로 배열하는 식이다. 특정 후보가 특정 위치를 차지하지 못하도록 순서를 순환시키는 것이다.

이 제도가 도입된 배경에는 기존 교육감선거 투표용지가 갖고 있던 문제점이 있었다. 과거에는 후보자 이름을 세로로 배열하고 추첨으로 순번을 정했는데, 유권자 일부가 맨 윗자리를 정당의 기호 1번처럼 인식하는 현상이 나타났다. 두 번째 자리 역시 거대 정당의 기호 2번을 연상시킨다는 지적이 있었다. 이 때문에 일부 지역에서는 후보자의 정책이나 자질보다 추첨 결과에 따라 당락이 좌우된다는 비판이 제기되었다.

국회 정치개혁특별위원회는 이러한 문제를 해결하기 위해 2014년 1월 교호순번제 도입에 합의하였다. 제도의 핵심은 후보자 간 ‘기회의 균등’을 보장하는 데 있었다. 단순한 위치 효과 때문에 특정 후보가 유리해지는 현상을 줄이고 유권자가 후보자의 정책과 역량을 중심으로 판단하도록 하자는 취지였다.

이에 따라 교육감선거 투표용지는 기존 방식과 달리 후보 이름 자체를 세로 쓰기로 하되 후보 배열은 왼쪽에서 오른쪽으로 가로 배치하는 형태로 바뀌었다. 이는 유권자가 위쪽 후보를 무의식적으로 ‘1번 후보’처럼 받아들이는 것을 방지하기 위한 장치이기도 하다. 또한 선거벽보 역시 같은 원칙에 따라 기초의원선거구마다 후보 사진과 이름 순서를 달리 배치하게 되었다.

교호순번제는 공정성을 높였지만 선거관리 측면에서는 상당한 부담도 초래한다. 이전에는 교육감선거 투표용지를 광역자치단체별로만 제작하면 되었지만, 교호순번제가 도입되면서 기초의원선거구마다 서로 다른 투표용지를 제작해야 했기 때문이다.

그럼에도 교호순번제는 교육감선거를 보다 정책 중심·인물 중심 선거로 만들기 위한 중요한 제도적 장치로 평가되고 있다. 교육감선거는 정당 경쟁이 아니라 지역교육의 방향을 결정하는 선거인만큼 유권자가 후보자의 위치나 순번이 아니라 이름과 정책, 교육 비전을 충분히 숙지하고 투표하는 것이 무엇보다 중요하기 때문이다.

2004년 정치자금법 개정으로 국내외 법인 또는 단체의 정치자금, 그리고 국내외 법인 또는 단체와 관련한 정치자금 기부는 금지되고 있다. 이는 부적절한 정경유착을 차단하기 위함이다.

2004년 정치자금법 개정은 한국 정치자금 제도를 근본적으로 바꾼 중요한 전환점이었다. 그 배경에는 2002년 제16대 대선 당시 드러난 이른바 ‘차떼기’ 사건이 있었다. 당시 거대 정당들은 대기업으로부터 막대한 불법 정치자금을 수수하고 있었다. 고속도로 휴게소에서 차에 돈을 가득 실은 채로 정당에 기업의 돈이 기부되는 사실이 만천하에 밝혀지면서 정치자금 투명성을 높여야 한다는 사회적 요구가 커졌다.

여기서 도입된 규제가 바로 정치자금법 제31조 ‘법인·단체 정치자금 기부 금지’이다. 정치자금법 제31조 제1항은 국내외의 법인 또는 단체가 정치자금을 기부할 수 없다고 규정하고 있으며, 제2항은 누구든지 국내외 법인 또는 단체와 관련된 자금으로 정치자금을 기부할 수 없다고 규정하고 있다. 이는 법인이나 단체 명의의 직접 기부뿐만 아니라, 법인이나 단체가 임직원 및 구성원 등의 명의를 이용하여 우회적으로 정치자금을 제공하는 이른바 ‘쪼개기 후원’까지 차단하려는 데 그 목적이 있었다.

대법원은 정치자금법 제31조 제1항에서 “법인 또는 단체는 정치자금을 기부할 수 없다.”라고 규정한 것은 법인 또는 단체 스스로 자신의 자금으로 정치자금을 기부하는 행위를 금지하는 규정이라고 보아야 할 것이고, 동조 제2항은 법인 또는 단체가 스스로 정치자금을 기부하지 않더라도 기부자금의 모집 또는 조성에 주도적, 적극적으로 관여한 경우에는 “법인 또는 단체와 관련된 자금”에 해당한다고 보아야 한다고 판시한 바 있다. 즉 명의만 개인일 뿐 실질적으로는 단체 의사에 따라 조성되고 집행되는 자금이라면 정치자금법상 금지된다는 것이다.

위 대법원 판례는 전국청원경찰친목협의회(이하 ‘청목회’)의 임원들이 공모하여 청원경찰법 개정 입법로비를 위하여 소위 ‘쪼개기 후원’을 한 사안에서 나온 것이다. 청목회는 2008~2009년 청원경찰 처우 개선 관련 법률 개정을 추진하면서, 특별회비 형식으로 모금한 단체 자금 약 3억 원을 회원 개인 명의로 분산하여 다수의 국회의원에게 후원하였다. 청목회는 입법 로비를 위해 약 140명의 의원들과 접촉했고, 실제로 38명의 의원들에게 정치자금을 제공한 것으로 드러났다. 이에 대해 대법원은 해당 특별회비가 청목회라는 단체의 의사결정에 따라 사용 가능한 자금이므로 정치자금법 제31조 제2항의 ‘단체와 관련된 자금’에 해당한다고 판단하였다. 결국 청목회 간부들은 정치자금법 위반으로 유죄가 확정되었다.

헌법재판소 역시 2014년 결정(2011헌바254)에서 정치자금법 제31조의 합헌성을 인정하였다. 헌법재판소는 ‘단체’란 공동의 목적과 이해관계를 가진 지속적 조직체를 의미하며, ‘단체와 관련된 자금’ 역시 단체 명의 또는 단체의 의사결정에 따라 사용 가능한 자금을 의미하므로 명확성 원칙에 위배되지 않는다고 판단하였다. 또한 해당 조항은 단체의 정치자금 기부를 통한 금권정치와 정경유착을 차단하고, 단체 구성원의 의사에 반하는 정치자금 제공을 방지하기 위한 정당한 입법목적을 가진다고 보았다. 특히 단체의 정치적 표현 자체를 금지하는 것이 아니라, 개인에 비해 압도적 영향력을 행사할 수 있는 자금을 통한 정치활동 방식을 제한하는 것이므로 과잉금지원칙에도 위배되지 않는다고 판시하였다.

문제는 이러한 쪼개기 후원이 현행 제도의 사각지대를 활용한다는 점이다. 현행법상 개인이 특정 정치인에게 연간 500만 원 미만을 후원할 경우 후원자 명단 공개 대상이 아니기 때문에, 단체 자금을 소액으로 분산하여 제공하면 추적과 감시가 쉽지 않다. 실제 청목회 사건 역시 개인당 수십만 원 또는 수백만 원 이하의 소액 후원 방식이 활용되었다.

흥미로운 점은 이러한 한국의 제도 방향이 미국과는 상당히 대비된다는 점이다. 한국이 2004년 이후 법인 및 단체 자금의 정치 개입을 강하게 차단하는 방향으로 발전하였다면, 미국은 오히려 법인 및 단체의 정치자금 지출을 폭넓게 허용하는 방향으로 나아갔다. 그 상징적인 계기가 바로 2010년 연방대법원의 Citizens United v. FEC 판결이다.

해당 소송은 보수 성향 비영리 단체인 ‘시민연합 Citizens United’이 제기했는데 2008년 민주당 대선 경선에 출마한 힐러리 클린턴 당시 상원의원을 비판하는 영화 상영에 대해 미국 연방선거위원회 FEC가 이 영화를 선거 관련 광고로 분류하고 상영을 금지하자 소송을 낸 것이었다.

이 판결에서 미국 연방대법원은 기업과 단체의 정치광고 및 독립지출을 표현의 자유로 폭넓게 보호하였다. 법원은 후보자나 정당과 독립적으로 이루어지는 정치지출은 부패의 원인이 아니라고 판단하였다(5대 4 결정으로 회사나 노조도 이른바 ‘독립 지출 independent expenditures (특정 후보 선출을 지지하거나 반대하는 광고비 지출)’을 할 수 있도록 결정). 그 결과 기업과 거대 자본이 선거에 막대한 자금을 투입할 수 있는 길이 열리게 되었다. 이후 미국 정치에서는 이른바 ‘슈퍼 PAC(Super PAC)’ 중심의 거대 정치자금 구조가 형성되었다.

문제는 이러한 지출이 형식적으로만 ‘독립적’ 일뿐 실제로는 후보자 및 정당과 긴밀히 연결되어 있다는 점이다. 미국에서는 후보자들이 사실상 자신을 지원하는 슈퍼 PAC 설립과 운영에 깊이 관여하고 있으며, 거대 기부자들은 특정 정치인에게 집중적으로 자금을 제공하면서 정치적 영향력을 확대하고 있다. 그 결과 미국 사회에서는 Citizens United v. FEC 판결 이후 “다크 머니(dark money)” 문제가 심각한 민주주의 위협으로 지적되고 있다. 이는 자금 출처가 공개되지 않는 정치자금이 선거에 대규모로 투입되는 현상을 의미한다.

한국은 금권정치와 정경유착을 차단하기 위해 법인·단체의 정치자금 자체를 원칙적으로 금지하는 강한 규제 모델을 채택하였다. 반면 미국은 정치자금 지출을 표현의 자유의 영역으로 폭넓게 보호하면서 기업과 거대 자본의 정치 참여를 허용하는 방향으로 발전하였다. 그러나 최근 미국에서 나타나는 슈퍼 PAC과 다크 머니 문제는 거대 자본이 민주주의의 정치적 평등을 훼손할 수 있다는 점을 다시 보여주고 있다.

이러한 점에서 한국 정치자금법 제31조는 단순한 자금 규제 조항이 아니라, 민주주의에서 정치적 영향력이 경제력에 의해 과도하게 왜곡되는 것을 막기 위한 핵심 장치라고 평가할 수 있다. 다만 청목회 사건이 보여주듯이 단체 자금이 개인 명의를 통해 우회적으로 정치권에 유입되는 구조는 여전히 차단되지 않고 있다는 점은 검토가 필요하다. 따라서 제도의 실효성 확보를 위해서 정치자금의 투명성 강화, 선거관리위원회의 상시적 모니터링 체계 구축 등 보다 정교한 제도적 보완 장치 마련이 필요할 것으로 보인다.

시민의 정치참여 욕구는 특정 시대나 장소에 국한되지 않는다. 고대 아테네는 모든 시민이 민회에 직접 참여해 입법과 정책을 결정하는 직접민주주의였다. 직접민주주의가 비효율적임에도 불구하고 꽤 오랜 기간 유지되었는데, 이는 시민들이 통치의 주체가 되고자 하는 강한 욕구를 지니고 있었기 때문이다.

고대 로마 역시 마찬가지였다. 초기 로마의 왕은 세습이 아닌 선거를 통해 정당성을 확보했다. 그리고 이러한 정당성 확보는 로마가 시민 참여, 권력 견제 등 현대 민주주의 원리들을 두루 포섭하여 안정적으로 국가를 운영할 수 있는 계기가 되었다. 왕정 타도를 이끈 루키우스 유니우스 브루투스(초대 집정관)는 왕을 추방한 직후에 포로 로마노에 모인 시민들에게 앞으로 어떤 인물도 로마 시민의 자유를 침해하는 것을 허용하지 않겠다고 맹세했다고 한다. 그리고 로마의 집정관 선거는 그 이후에도 지속적으로 시민의 투표를 통해 이어져 나갔다.

근대 미국 독립혁명(1776)에서 식민지 주민들은 단순한 자치를 넘어서 자신들의 대표를 직접 선출할 권리를 요구했다. “대표 없는 과세 없다 No taxation without representation” 구호는 정치적 대표성과 투표권에 대한 요구로 자연스럽게 이어졌고 이는 이후 보통선거권 확대의 흐름으로 발전하게 되었다. 이어 일어난 프랑스혁명(1789) 역시 정치적 의사결정에서 배제되어 있던 시민들의 참여 요구가 분출된 사건이었다. 이처럼 두 혁명은 서로 맞물리며 근대 민주주의의 토대를 형성하는 데 중요한 역할을 했다.

현대 사회에 있어서도 시민들의 정치참여 욕구는 여전히 강력하다. 1987년 6월 민주 항쟁 당시 한국 시민들은 대통령 직선제를 요구하며 거리로 나섰다. 서슬 퍼런 군부독재 하에서도 위험을 무릅쓰고 적극적으로 나설 수 있었던 것은 내 손으로 대표를 직접 선택하겠다는 집단적 의지의 표현이었다. 6월 민주항쟁은 단순히 선거제도를 바꾼다는 것보다는 시민으로서의 존엄을 되찾겠다는 큰 의미가 있었던 것이다.

로마 초대 황제인 아우구스투스는 이러한 고대와 현대를 아우르는 시민의 정치참여 욕구를 그 시절(기원전 30년 무렵)에도 분명히 통찰하고 있었다. 시민들의 정치참여 욕구가 적절히 해소되지 않을 경우 작은 계기만으로도 사회적 불만이 한꺼번에 분출될 수 있다는 점을 그는 잘 알고 있었다. 공화정에서 황제의 통치인 제정으로 바뀌어가는 과도기에 있어 그러한 불만 표출은 국가적인 위기상황을 결과할 수도 있었기에 그의 고민은 깊었을 것이다.

이에 아우구스투스는 행정개편을 통해 주(州) 제도를 확립함으로써 주 내부의 정치는 그 주에 사는 시민, 즉 유권자에게 맡기기로 했다. 현대에 발굴된 폼페이 유적의 벽면에는 당시의 선거 포스터가 다수 남아 있는데 이는 지방의 중소도시에 불과했던 폼페이에서도 선거 활동이 매우 활발하게 전개되었음을 보여준다. (고대 로마의 선거 방식은 기본적으로는 미국 대통령 선거와 비슷하다. 유권자의 표를 한꺼번에 집계하여 당선자를 결정하는 것이 아니라, 각 주와 각 구의 표를 집계하여 많은 표를 얻은 사람이 그 주나 구의 ‘표’를 독점한다.)

그는 행정개편을 통해 권력을 황제에게 집중시키면서도 동시에 선거와 지방자치를 통해 시민들이 여전히 정치에 참여하고 있다는 감각을 느끼도록 한 것이다. 일종의 정치효능감이었던 것이다. 로마 공화정이 제정으로 전환되더라도 이는 정치적 안정을 위한 것이며 시민들의 정치적 참여를 억압하지 않겠다는 것을 상징적으로 보여주는 것으로 아우구스투스가 시민들의 정치참여 욕구에 대한 이해가 높았음을 암시하는 것이다.

나아가 인간의 정치참여 욕구는 단순히 투표나 선거 절차에 참여하려는 욕망뿐 아니라 공동체의 운명에 영향을 미치는 주체가 되고자 하는 사회적 욕구에 가깝다. 미국 심리학자 Maslow는 인간에게 동기를 부여하는 기본욕구를 5단계로 분류하고 그 중 ‘자아실현 욕구’를 가장 높은 단계로 지정하고 있었는데 이를 통해 볼 때 고대나 현대나 인간이라는 존재에 대한 인식은 크게 다르지 않은 것으로 보인다.

시민들은 자신들의 선호와 이해관계를 정책 결정에 반영하기를 원하며, 투표는 이러한 요구를 제도적으로 표출하는 핵심적 수단이다. 만약 이러한 투입이 제도적으로 정책에 흡수되지 못할 경우 체제 불안정을 야기할 수 있다. 아우구스투스는 시민의 투표 욕구를 억압하기보다 행정 단위로 세분화하고, 각 단위에서 선거를 실시하게 함으로써 시민들이 정치 과정에 참여하고 있다는 인식을 유지하도록 함으로써 체제안정을 유지하였다.

결국 정치 체제의 안정성은 권력의 집중 여부보다, 시민의 참여 욕구를 얼마나 정교하게 흡수하고 제도화하느냐에 달려 있다. 로마 제국, 아테네 민주정, 근대 혁명, 그리고 현대 민주주의에 이르기까지 반복되는 역사적 경험은 하나의 사실을 보여준다. 인간은 단순히 잘 통치되기를 원하는 존재가 아니라, 스스로 통치에 참여하기를 원하는 존재라는 점이다.

1987년은 대한민국 헌정사에서 매우 중요한 한 해였다. 그해 1월 박종철 고문치사 사건이 발생했고, 4월 13일에는 전두환 대통령의 호헌선언, 즉 현행 헌법을 유지하겠다는 담화가 발표되었다. 이것이 도화선이 되어 6월 민주항쟁으로 이어졌다. 그 결과 노태우 당시 여당 대표는 직선제 개헌 등 민주화 요구를 수용하는 6·29 선언을 발표하게 된다. 같은 해 10월 27일 실시된 제9차 개헌 국민투표는 찬성 93.1%로 통과되었고, 개정 헌법에 따른 대통령선거는 12월 16일에 치러졌다.

후보자는 노태우, 김영삼, 김대중, 김종필이었다. 선거 결과 민정당의 노태우 후보가 36.64%를 득표해 제13대 대통령에 당선되었다. 야권의 단일화 실패로 인해 김영삼(28.03%), 김대중(27.04%)이 표를 나눠 가진 것이 결정적인 요인이었다.

선거 패배를 받아들이기 어려웠던 야권과 그 지지자들의 반발은 어쩌면 자연스러운 일이었다. 오랜 민주화의 열망에도 불구하고 실질적인 정권교체와 군부세력 청산에 이르지 못했기 때문이다. 패인의 핵심은 분명 야권 분열과 후보 단일화 실패였다. 득표율만 보더라도, 당시 세계적으로 확산되던 민주화 흐름을 고려할 때 김영삼과 김대중 중 단일 후보가 나왔다면 당선 가능성이 매우 높았다고 보는 것이 합리적이다. 실제로 이듬해 총선에서 여소야대 국회가 형성된 점은 이를 뒷받침한다.

그러나 선거에서 패배한 세력은 다른 원인을 찾기 시작했고, 그 중심에 ‘부정선거’ 주장이 자리 잡았다. 평화민주당은 “권력기관이 총동원된 구조적이고 원천적인 부정선거”라고 규정하며 사례 수집에 나섰다. 단일화 실패 책임론이 제기되자 “단일화가 되었어도 부정은 있었을 것”이라고 주장했고, 이후 <부정선거백서>를 발간하기도 했다. 국회는 ‘양대선거부정조사특별위원회’를 구성해 대대적인 조사를 벌였지만, 최종적으로 조직적인 선거 부정은 확인되지 않았다.

이러한 장면은 낯설지 않다. 40여 년이 지난 오늘날에도 우리는 비슷한 풍경이 반복되고 있다. 2020년 미국 대통령 선거 이후 미국에서는 ‘Stop the Steal’이라는 주장이 확산되었고, 이는 결국 2021년 미국 국회의사당 습격 사건으로 이어졌다. 유럽에서도 ‘보이지 않는 세력이 선거를 조작한다’는 식의 불신이 정치의 한 축으로 자리 잡았으며, 한국 역시 이와 유사한 논쟁이 반복되고 있다.

1987년 대선이 끝난 어느 겨울날, 한 남성이 서울 가리봉동의 한 옥상에 올라 몸에 석유를 끼얹고 불을 붙이며 “내가 죽어서라도 부정선거는 없어져야 한다”라고 외쳤다. 그는 곧 구조되었지만 전신에 3도 화상을 입고 중태에 빠졌다. 이 사건은 한 개인의 비극이면서 동시에 사회적 불신이 낳은 결과이기도 했다.

‘부정선거’라는 믿음은 한 번 형성되면 반박하는 증거조차 오히려 본인의 확신을 강화하는 재료가 될 수 있다. 사회심리학자 지바 쿤다(Ziva Kunda)는 인간의 추론이 목표에 의해 체계적으로 편향될 수 있다고 설명했다. 그는 추론 목표를 사실에 부합하려는 정확성 목표와 특정 결론에 도달하려는 방향성 목표로 구분했는데, 특히 후자는 개인이 원하는 결론을 지지하는 신념을 스스로 선택하도록 만든다.

인간은 자신의 신념을 지키기 위해 두 가지 방식으로 반응한다. 하나는 신념과 충돌하는 증거를 아예 찾지 않는 것이고, 다른 하나는 그 증거를 접하더라도 받아들이지 않는 것이다. 일단 특정 신념에 강하게 경도되면, 반대 논거조차 그 신념을 강화하는 데 사용하게 된다. 이러한 심리적 반발을 ‘부메랑 효과’라고 부른다.

선거에서도 이러한 인지적 편향은 쉽게 작동한다. 패배를 인정하기보다는, 그 원인을 ‘조작된 시스템’으로 돌리는 것이 심리적으로 더 쉽고 안정적이기 때문이다.

그렇다면 왜 1987년의 혼란은 더 큰 파국으로 이어지지 않았을까. 당시 여론조사업체인 한국갤럽은 박무익 대표의 결단으로, 투표 종료 직후 그동안 공개하지 않았던 여론조사 결과를 발표했다. 선거 기간 동안 축적된 지지율 데이터는 실제 개표 결과와 크게 다르지 않았고, 이는 결과에 대한 사회적 수용을 높이는데 중요한 역할을 했다. 이후 1987년 대선을 둘러싼 부정선거 논란은 점차 잦아들기 시작했다.

부정선거 음모론은 특정 국가나 시대의 문제가 아니다. 패배를 받아들이기 어려운 심리와, 이를 증폭시키는 환경—특히 최근에는 SNS와 같은 정보 생태계—이 결합할 때 언제든 등장할 수 있는 현상이다.

선거는 투표와 개표로 끝나지 않는다. 패배한 쪽이 결과에 승복할 때 비로소 완성된다. 공정한 절차뿐 아니라, 그 절차에 대한 신뢰를 형성하는 투명성과 결과를 예측 가능하게 만드는 정보 질서가 중요한 이유가 바로 여기에 있다.

Ref.

Kunda, Z. (1990). The case for motivated reasoning. Psychological bulletin, 108(3), 480.

1970년대 신민당 전당대회는 ‘킹메이커’라는 영화에서 자세히 묘사된 바 있다. 배우 설경구가 김대중 대통령으로, 배우 유재명이 김영삼 대통령으로 각각 분하여 당시의 상황을 극적으로 표현한 것이다. 그 시절 신민당 전당대회를 살펴보는 것은 독재정권 치하 당내 민주주의가 어떻게 이루어지고 있었는지, 그리고 젊은 정치인이 어떻게 중앙 정치무대에 나타날 수 있었는지를 아는데 도움이 될 것이다.

1970년 1월 26일, 신민당은 임시 전당대회를 열었다. 유진오 당시 당대표가 건강상의 이유로 사임하면서 공석이 된 신임 당대표를 선출하기 위해서였다. 당대표는 그 해 하반기에 있을 제7대 대선 후보 경선에 투표할 대의원 선임에 영향력을 미칠 수 있었기 때문에 대선 주자들은 해당 전당대회에 촉각을 곤두세우고 있었다. 당시 전당대회는 2차 투표까지 가는 접전 결과 유진산 후보가 신임 당대표로 당선되었다.

1970년 9월 29일, 신민당의 제7대 대통령선거 후보 경선을 위한 전당대회가 열렸다. 먼저 김영삼이 ’40대 기수론’을 꺼냈다. 김영삼은 야당이 정권 교체를 위해서는 40대의 젊은 인물로 후보를 내세워 박정희 정권과 경쟁해야 한다고 주장했다. 이어서 김대중, 이철승 역시 ’40대 기수론’을 들고 나왔다. 65세인 유진산 당대표로는 다음 해 대통령 선거에서 승리할 수 없다고 주장했다. 이러한 40대 후보들의 공격을 향해 유진산은 ‘구상유취’, 입에서 젖내가 난다라고 평가절하하며 본인이 직접 대통령 후보로 나설 것임을 주장하였다.

하지만 유진산은 김영삼, 김대중, 이철승의 40대 기수론이 당내에서 돌풍을 일으키자 적잖이 당황하였다. 그럼에도 불구하고 버티다가 결국에는 40대 후보들에게 대통령 후보 자리를 양보하기로 하였다. 다만 그 조건으로 자신이 지명하는 사람을 대통령 후보로 할 것을 제시하였다. 이에 대해 김영삼 후보와 이철승 후보는 수용했으나 김대중 후보는 당대표의 후보 추천권을 인정할 수 없다고 반대하였다. 따라서 결과적으로 유진산이 선택하는 한 사람과 김대중 후보가 대의원 투표로 경선하는 것으로 확정되었다. 그리고 유진산은 김영삼과 이철승 중에서 김영삼을 후보로 지명하였다.

1차 경선 투표 결과, 대의원 총 885표 중 김영삼 후보 421표, 김대중 후보 382표, 무효 82표로 어느 한 후보가 과반수를 얻지 못하였다. 이에 다시 2차 경선 투표로 들어가게 되었다. 여기서 김대중은 이철승계가 던진 것으로 추측되는 무효표 82표를 집중적으로 공략하였고, 특히 이철승과 접촉해서 당권을 넘기는 것을 조건으로 양자 간에 합의가 이루어졌다고 한다. 결국 2차 투표 결과 김대중 후보 458표, 김영삼 후보 410표로서 김대중이 신민당 대통령 후보로 최종 결정되었다.

하지만 실제 1971년 제7대 대통령 선거에서는 김대중 후보가 박정희 후보에게 밀려서 패배하고 말았다. 90만 표 차이였다. 득표율로 보면 53:45로 근소한 차 패배였다. 4년 전인 제6대 대통령 선거에서 박정희 후보와 윤보선 후보의 격차가 100만 표 이상 났다는 점을 감안한다면 상당히 선전을 했다고 할 수 있을 것이다. (당시 득표율 51:41) 40대 기수론만으로 현직 대통령을 꺾을 수는 없었지만 그래도 상당히 희망적이었다는 점은 분명했다. 물론 이러한 희망은 박정희 대통령으로 하여금 정권 장악력 강화를 위한 유신 개헌을 결심하게 하였고 실제로 다음 해인 1972년 10월에 유신이 선포되고 영구 집권 헌법을 제정하게 되었다.

1974년, 당대표였던 유진산이 사망하였다. 그리고 그 해 8월 신민당 전당대회가 열렸다. 당시 당대표선거는 3차 결선투표에까지 가야 할 정도로 경쟁이 심했다. 투표 과정에서 고흥문 후보가 김영삼을 지지하며 사퇴했고, 이철승 후보가 김의택을 지지하며 후보를 사퇴하였다. 의장이 3차 투표에 들어가려 하자 2위인 김의택 지지자들이 결선투표를 내일로 미루자고 하며 난동을 피우기 시작했다. 하지만 1위 김영삼 측은 결선투표가 하루 연기되면 중앙정보부의 방해공작이 우려되어 절대 불가하다는 입장이었다. 이때 김영삼 후보는 연단에 나아가 신상발언을 하게 된다. 아래는 김영삼 회고록에 담긴 내용이다.

하지만 나는 눈물을 머금고 내일로 결선투표를 미루는 것도 감수할 테니 신상발언할 기회를 달라고 했다. 그리고 이렇게 말했다. ‘친애하는 대의원 여러분! 나 김영삼이는 죽어도 신민당은 죽일 수 없다는 결심으로 눈물을 머금고 대회연기에 합의했습니다.’ 대의원석에서 우레와 같은 박수갈채가 터져 나왔다. 1시간 반가량의 대치가 김영삼의 결단으로 해소되고 신민당 전체가 다시 한마음이 되는 순간이었다. 순간 역설적이게도 대회장의 분위기는 완전히 내 쪽으로 기울어지고 있는 것이 확연히 느껴졌다. 당선이었다.

– 김영삼 회고록 2권 중에서

결국 결선투표에서 김의택이 극적으로 사퇴하면서 김영삼 후보가 당대표로 최종 확정되었다. 김영삼은 만 46세 역대 최연소 야당 대표에 올랐다. 1972년 10월 유신 이후 신민당 대통령후보였던 김대중은 박정희 대통령의 견제로 정치에서 배제되면서 신민당 내에서는 김영삼이 큰 힘을 갖게 되었고 그 결과 1970년 김대중과 이철승의 당권 합의는 소용이 없게 되었다.

1976년 5월, 김영삼 당대표의 임기종료에 앞서 신민당의 새 지도부를 선출하기 위해 전당대회가 개최되었다. 김영삼은 연임을 통해 자신의 단일지도체제를 공고히 하려 했고, 이에 맞서 이철승은 최고위원제를 도입해서 집단지도체제로 전환하겠다는 공약을 내세워 비주류들을 규합하기 시작했다.

이 전당대회에서 그 유명한 전당대회 각목 난동 사건이 벌어진다. (드라마 모래시계, 영화 강남 1970에도 해당 사건을 모티브로 한 장면이 나온다) 당시 이철승은 신민당 내 세력구도에서 김영삼에게 밀리고 있었다. 정상적으로  투표를 하면 패배할 것이 뻔하기 때문에 깡패들을 동원해서 김영삼계 대의원들을 못 들어오게 막고 자기 지지자들만 모아서 전당대회를 열 계획을 가지고 있었다.

전당대회를 사흘 앞둔 5월 22일 서방파 두목 김태촌은 부하 수백 명을 무장시켜서 종로구 관훈동 신민당사를 대낮에 습격했다. 김태촌은 김영삼에게 죽기 싫으면 항복하라고 했지만 김영삼은 버텼다. 김태촌이 흉기를 들고 위협하려 하자 주변의 친김영삼계 의원들이 억지로 김영삼을 끌고 뒷문으로 뛰어내렸고 김영삼은 결국 다리를 다쳐 병원에 실려갔다고 한다.

사흘 뒤인 5월 25일 전당대회 당일에는 다시 이철승이 동원한 서방파 조폭들이 전당대회장에 난입해서 또 한 번 난투극이 벌어졌다. 사실 이때 김영삼 쪽에서도 조폭을 동원했고 그 과정에서 김영삼의 조폭들과 김태촌의 조폭들이 서로 각목을 들고 싸웠기 때문에 이 사건을 ‘신민당 전당대회 각목 난동 사건’이라 명명하게 되었다. 결국 서방파 조폭들은 김영삼 측 대의원들이 전당대회장에 들어오지 못하게 막았고 따라서 해당 전당대회에서는 이철승 의원이 대표로 당선되었다.

그러자 전당대회장에서 밀려난 김영삼계 대의원들은 신민당사에서 따로 전당대회를 개최했고 김영삼이 총재에 당선되었다. 두 개의 전당대회에서 두 명의 총재가 나온 상황이 되어버린 것이다. 이에 양자를 중재하려는 움직임이 있었고, 양측은 9월 15일 통합 전당대회를 치르는 데 합의하게 되었다. 그리고 해당 통합 전당대회에서는 1차 투표에서 김영삼이 45%를 득표하며 1위를 차지했으나 과반을 차지하지 못해 2차 투표로 넘어갔고 2차 투표를 앞두고 정일형 후보가 이철승 지지를 선언함에 따라 결국 이철승이 당대표가 되었다.

이후 1979년 5월에 열린 전당대회에서 둘은 당대표를 두고 다시 맞붙었다. 현직 당대표 이철승과 전 당대표 김영삼이 치열하게 경쟁하였고 결국 김영삼이 새 당대표로 임명되었다. 김영삼은 유신체제와의 정면대결을 선포하였으며 김영삼의 당대표 선출을 저지하려 했던 박정희 대통령에게 큰 충격으로 다가왔을 것이다. 이후 유신체제는 서서히 몰락하기 시작하였고 그해 10월 26일 박정희 대통령 시해사건으로 인하여 유신체제는 마감되게 되었다.

결과적으로 1970년대 신민당 전당대회는 한국 민주주의의 전환점이 되었다. 단순한 당내 권력 경쟁을 넘어 한국 정치사에 ‘세대교체’와 ‘투쟁적 야당 노선’이라는 중요한 기점으로 자리 잡게 된 것이다. 아울러 김영삼과 김대중이라는 한국 정치사의 거목이 ’40대 기수론’을 통해 등장하게 된 점도 의미가 있었다. 결국 1970년대 신민당 전당대회는 단순한 당대표 선출 사건이 아니라 권위주의 체제 하에서도 민주주의가 어떻게 유지되고 재구성될 수 있는지를 보여준 역사적 장면이었다고 할 것이다.

선거일 당일 실시하는 본투표와 선거일 전 실시하는 사전투표는 법규정에서 각각을 달리 취급함에 따라 절차와 방식에서 약간의 차이를 보인다. 그중 많은 사람들이 의문을 제기하는 부분이 날인(도장을 찍는 행위) 부분이다. 이에 두 제도 간 날인 방식의 차이와 그러한 차이를 가져오게 된 이유 등을 구체적으로 서술해보고자 한다.

먼저, 본투표에서의 투표관리관 사인날인이다. 공직선거법은 투표관리관이 투표용지에 직접 사인을 날인한 후 이를 선거인에게 교부하도록 규정하고 있다. 다만, 필요하다고 인정되는 때에는 100매 이내에서 미리 사인을 날인해 놓은 후 이를 교부할 수 있다.

공직선거법 제157조(투표용지수령 및 기표절차) ② 투표관리관은 선거일에 선거인에게 투표용지를 교부하는 때에는 사인날인란에 사인을 날인한 후 선거인이 보는 앞에서 일련번호지를 떼어서 교부하되, 필요하다고 인정되는 때에는 100매 이내의 범위 안에서 그 사인을 미리 날인해 놓은 후 이를 교부할 수 있다.

본투표일 실제 투표자 수는 제21대 대선(2025) 기준 2,400만 명이고, 투표소 수는 14,295개소이므로 투표소당 하루 약 1,680여 명이 방문했을 것이다. 이를 본투표시간 오전 6시~오후 8시(14시간)로 나누면 시간당 120명(1분당 2명꼴)이 하나의 투표소에 방문한 것이다.

법상 투표관리관은 투표소마다 1명을 두게끔 되어있고 그들의 주요 법정사무는 투표소 총책임자로서 투표절차 안내, 유권자 본인 확인, 투표용지 교부 등 실제 투표사무를 직접 수행하는 투표사무원을 지휘 및 감독하는 업무이다. 따라서 투표용지에 사인 날인하는 것은 임무 중 일부인데, 만약 그들이 기계처럼 하루 종일 투표용지에 사인만 날인해야 한다면 중요 법정사무를 놓치게 되는 문제가 발생하게 된다. 이에 공직선거법은 100매 이내의 범위 안에서 그 사인을 미리 날인해 놓은 후 교부하도록 하고 있는 것이다.

공직선거법 제146조의2(투표관리관 및 사전투표관리관) ① 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회는 투표에 관한 사무를 관리하게 하기 위하여 투표구마다 투표관리관 1명을, 사전투표소마다 사전투표관리관 1명을 각각 둔다.

② 투표관리관 및 사전투표관리관은 국가 또는 지방자치단체의 소속 공무원 또는 각급학교의 교직원 중에서 위촉하며, 사전투표관리관은 위촉된 투표관리관 중에서 지정할 수 있다.

실무적으로는 투표관리관은 그 옆좌석에 투표관리관의 사인날인을 확인 및 보조할 투표사무원을 지정하여 배치하고 있다. 투표관리관이 투표용지를 교부하는 때에는 100매 이내의 범위 안에서 미리 사인을 날인하여 두었다가 옆좌석의 보조투표사무원으로 하여금 투표용지에 날인된 청인, 투표관리관 사인의 누락 여부와 인쇄상태 등을 확인하게 하는 것이다.

여기까지가 본투표에서의 투표관리관 사인날인 관련 내용이다.

다음은, 사전투표에서의 투표관리관 사인날인이다. 앞서 살펴본 공직선거법 제157조는 투표관리관이 투표용지에 직접 도장을 찍은 뒤 이를 투표권자에게 주도록 규정하고 있다. 이에 대해 법은 본투표와 사전투표를 구분하지 않고 있다. 다만, 공직선거법 제158조는 사전투표관리관에 대해 투표용지 발급기로 선거권이 있는 해당 선거의 투표용지를 인쇄하여 “사전투표관리관”칸에 자신의 도장을 찍은 후에 교부하도록 규정하고 있다. 이는 본투표가 사전에 인쇄된 투표용지를 사용하는 것과 달리 사전투표는 투표용지 발급기로 투표용지를 바로 인쇄하기 때문에 세부적인 내용을 추가로 규정한 것이다.

공직선거법 제158조(사전투표) ③ 사전투표관리관은 투표용지 발급기로 선거권이 있는 해당 선거의 투표용지를 인쇄하여 “사전투표관리관”칸에 자신의 도장을 찍은 후 일련번호를 떼지 아니하고 회송용 봉투와 함께 선거인에게 교부한다.

따라서 사전투표의 경우에도 법상으로는 사전투표관리관이 직접 사인날인을 하여야 한다. 다만, 공직선거법은 세세한 내용에 대해서는 공직선거관리규칙으로 위임하고 있다. 세부적인 내용은 중앙선거관리위원회가 의결하여 규칙으로 정하도록 위임한 것이다. 공직선거법 제157조 제8항과 제158조 제8항은 그러한 위임을 명시적으로 규정하고 있다.

공직선거법 제157조(투표용지수령 및 기표절차) ⑧ 전기통신 장애 등이 발생하는 경우 사전투표절차, 그 밖에 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다.

공직선거법 제158조(사전투표) ⑧ 투표용지의 날인ㆍ교부방법 및 기표절차 그 밖에 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다.

그리고 이에 따라 공직선거관리규칙은 사전투표의 경우 사전투표관리관의 날인을 투표용지에 인쇄된 형태로 사용할 수 있도록 규정하고 있다.

공직선거관리규칙 제84조(투표용지에의 날인) ③ … 사전투표관리관이 투표용지에 자신의 도장을 찍는 경우 도장의 날인은 인쇄날인으로 갈음할 수 있다.

해당 규칙에 대해 헌법재판소는 2023. 10. 26. 2022헌마232등 결정에서, 사전투표관리관이 투표용지에 자신의 도장을 찍는 경우 도장의 날인을 인쇄날인으로 갈음할 수 있도록 하는 심판대상조항은 공직선거법 제158조 제8항 등에 근거한 것으로서 법률유보원칙에 위배되지 않고, 사전투표의 효율적 진행을 위해 마련된 것으로서 입법형성권의 한계를 일탈하지 않아, 선거권을 침해하지 않는다고 판단하였다. 따라서 심판대상조항은 청구인들의 선거권을 침해하지 아니한다고 결정하였다. (헌재결정례 2024헌마283, 2025. 12. 18.)

실무적으로는 사전투표관리관 도장 인영을 통합명부시스템에 사전에 등록하여 사전투표일에 투표용지 발급기를 통해 투표용지에 자동 인쇄될 수 있도록 하고 있다.

왜 이런 차이가 있을까?

본투표와 사전투표에서 투표관리관 사인날인 관련하여 달리 규정한 것은 두 투표방식의 차이에 기인한다. 본투표는 유권자가 자기 주소지 투표소에서만 투표하기 때문에 그 선거구 후보들 이름을 미리 인쇄해 놓은 투표용지를 준비해 놓을 수 있다. 해당 투표소에서 사용할 투표용지가 미리 확정되기 때문이다. 따라서 본투표에서 투표관리관은 인쇄된 투표용지를 100 매 단위로 묶어 투표관리관 도장을 미리 찍어놓을 수 있게 된다. 이에 공직선거관리규칙은 투표용지 인쇄시기에 관한 미리 규정하고 있다.

제71조의2(투표용지 인쇄시기) ① 투표용지는 다음 각 호에서 정하는 날 후에 인쇄한다. 다만, 인쇄시설의 부족 등 선거관리에 지장이 있다고 인정되는 경우에는 해당 위원회의 의결로 그날을 변경할 수 있다.

1. 투표소에서 사용하는 투표용지

가. 대통령선거 : 후보자등록마감일 후 13일

나. 국회의원선거 : 후보자등록마감일 후 9일

다. 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 선거 : 후보자등록마감일 후 2일

하지만 사전투표는 유권자가 전국 사전투표소 중 어디든 한 곳에서 투표할 수 있기 때문에 투표용지를 미리 인쇄하여 준비해 놓을 수 없다. 이에 통합선거인명부를 통해 해당 유권자가 어느 투표구에 해당하는지를 확인한 후 그에 따라 맞는 투표용지를 그 자리에서 출력해야 한다. 따라서 그때마다 새로운 투표용지를 뽑아야 하기 때문에 투표 시간이 길어질 수밖에 없다. 만약 여기에 투표관리관이 매번 사인날인을 한다면 그 시간은 기하급수적으로 늘어날 수밖에 없는 것이다.

제21대 대통령선거를 기준으로 하면, 사전투표자 수는 이틀 합산 1,542만 명 정도인데 이를 3,500개 사전투표소 수로 나누면 투표소당 방문자 수는 약 4,400명이 되고 이를 하루 평균으로 나누면 약 2,200명/일이 된다. 하루 12시간 운영되는 사전투표소에서 시간으로 환산하면 약 183명/시간이 된다. 전술한 본투표의 시간당 120명보다 50%가 높은 수치이다. 100매씩 미리 사인날인한 투표용지를 사용하는 본투표에 비해 평균 50% 더 높은 혼잡도를 보이는 사전투표소에서 투표관리관 1명이 사인날인까지 찍어야 되는 상황이 되는 것이다.

사전투표소는 관내사전투표와 관외사전투표 줄이 나누어져 있고 해당 줄에 각각 여러 대의 투표용지발급기를 동시에 사용하게 된다. 1명의 투표관리관이 돌아다니며 실시간으로 이것을 찍는다는 것은 현실적으로 불가능할 뿐만 아니라 투표소 총책임자로서 투표절차 안내, 유권자 본인 확인, 투표용지 교부 등 실제 투표사무를 직접 수행하는 투표사무원을 지휘 및 감독하는 업무를 소홀히 할 수 있어 투표관리관을 두는 목적에도 부합하지 않는다.

이에 사전투표 유권자의 투표권 행사를 원활하게 보장하고 투표관리관 본연의 임무 수행을 효과적으로 하기 위하여 공직선거관리규칙으로 투표용지에 인쇄된 형태의 날인을 허용한 것이다. 전술한 헌법재판소 결정도 이러한 취지를 인정하여 해당 규칙은 위조 투표용지 사용 가능성이 사실상 없기 때문에 선거권을 침해하지 않는다고 보고 합헌이라고 결정하였다.

대법원 역시 반복적으로 인쇄날인이 합법이라는 판단을 내리고 있다. 공직선거관리규칙에서는 사전투표관리관이 투표용지에 자신의 도장을 찍는 경우 날인은 인쇄날인으로 갈음할 수 있도록 규정하고 있는데, 그 취지가 사전투표관리관이 자신의 성명이 각인된 도장을 직접 사전투표용지에 날인할 것을 전제하는 것은 아니며(대법원 2019. 9. 26. 선고 2017수122 판결 참조), 아울러 이는 투표용지에서 가장 중요한 관할 선거관리위원회의 청인을 인쇄날인할 수 있다는 공직선거법 규정을 참고하여 사전투표의 효율적 진행을 위하여 사전투표관리관의 날인도 인쇄할 수 있도록 규정한 것으로, 공직선거법의 위임범위를 일탈하였다고 볼 수 없다고 판시하였다(대법원 2021. 12. 10. 선고 2017수61 판결 참조).

이처럼 본투표와 사전투표에서의 투표관리관 사인날인 방식의 차이(직접날인 vs 인쇄날인)는 단순히 절차적 편의를 위한 것이 아니라 두 투표제도의 구조적 차이에서 비롯된 불가피한 선택인 측면이 강하다. 사전투표는 전국 어느 투표소에서도 투표할 수 있다는 편의성을 제공하는 대신 투표용지를 현장에서 즉시 발급해야 한다는 운영상의 특수성을 갖기 때문이다. 이러한 현실적 제약 속에서도 선거의 공정성과 투표용지의 진정성을 확보하기 위해 마련된 것이 인쇄날인 제도이며, 대법원과 헌법재판소 모두 이를 합법 및 합헌으로 판단하였다.

결국 이 제도는 유권자의 원활한 투표권 행사와 선거관리의 효율성, 그리고 선거의 신뢰성이라는 세 가지 가치를 균형 있게 달성하기 위한 합리적 선택이라고 볼 수 있다. 다만 헌법재판소 결정에 있어서도 2명의 재판관이 반대의견을 낸 데서 볼 수 있듯이 논란의 씨앗이 완전히 사라진 것은 아닌 상황으로 이와 관련한 국회의 입법정책적 검토와 개선이 필요한 상황이라고 할 것이다.

팀 미라이(みらい), 낯선 이름일 것이다. 일본 정당 이름인데 우리나라 말로는 미래(未來)이다. 지난 2월 열린 일본 중의원 선거에서 신생 정당 ‘팀 미라이’가 비례대표 11석을 확보하며 원내에 진입했다. 창당 9개월 만의 일이다.

엔지니어, 컨설턴트, 스타트업 창업가 등 비정치권 전문직 출신으로 구성된 이 정당은 현재 일본 야당 중 가장 높은 지지율을 기록하고 있다고 한다. 평균 연령 39.7세로, 90년생인 안노 다카히로 Anno Takahiro (이하 안노)가 대표로 당을 이끌고 있다.

안노 대표는 도쿄대 공학부에서 인공지능을 전공했다. 보스턴컨설팅그룹에 입사 이후 비즈니스에 AI를 활용하는 데 초점을 맞춘 여러 회사를 창업했다. 그는 SF 작가로 활동하기도 하였다.

정치활동은 2024년 도쿄도지사 선거에 출마하면서 시작했는데 당시 5위를 기록했으며 이후 2025년 참의원 선거에 도전하기 위해 ‘팀 미라이’를 창당했다. 투표 결과 팀 미라이는 비례대표에서 2.6%의 득표율로 1석을 확보했으며 이로 인해 안노 본인의 당선이 확정되었다.

일본에서 법적 정당의 지위를 얻기 위해서는 ①소속 국회의원이 5인 이상인 정치단체이거나, ②전회 중의원 의원 총선거 혹은 전회나 전전회 참의원 의원 통상선거에서의 전국 득표율이 2% 이상이어야 한다. 따라서 팀 미라이는 2025년 참의원 선거를 통해 법적으로 정당 요건을 충족하게 되었다. 정당 요건을 충족해야 중의원 선거 정견방송, 비례대표 중복 입후보, 정당교부금을 얻을 수 있기 때문에 정치단체 입장에서는 제도권 정치로 들어가는 중요한 관문이 된다고 볼 수 있다.

팀 미라이 정당은 “「지금」의 생활을 확실히 지원하면서, 「미래」를 향한 성장 투자로 아이들의 세대가 안심하고 살 수 있는 사회를 만들어, 「테크놀로지」로 행정·정치를 대담하게 개혁해 나갈 것”을 비전으로 삼고 있다. AI 전문가가 대표인 정당답게 ‘디지털 민주주의’ 를 중심으로 기술을 통한 정치발전을 꾀하고 있다고 볼 수 있다. (팀 미라이 정책 매니페스토 2026)

안노 대표는 정치에 디지털 기술을 적극적으로 도입하였다. 팀 미라이는 정당교부금을 사용해 정치 투명성을 위한 소프트웨어를 개발하는 10명 규모의 「나가타쵸 소프트웨어 엔지니어 팀」을 발족했고 그 팀을 통해 정치자금의 흐름을 가시화하는 도구와 국민의 목소리를 정치에 전달하는 플랫폼을 개발하였다.

팀 미라이는 현대 정당의 성격 자체를 바꾸려는 시도를 하는 것으로 보인다. 물론 과거에도 유권자와 함께 소통하는 형태의 정당들은 존재하였다. 하지만 팀 미라이는 인공지능 AI 라는 새로운 도구를 통해 유권자와 실시간 소통하고 그들의 요청에 바로 대응하는 형태로 정당 운영을 바꾸려는 것이다. 디지털 민주주의를 통해 심의 민주주의와 직접 민주주의 실현을 꿈꾸는 것이다.

그렇다면 팀 미라이는 단순히 AI 덕으로 성공했다고 볼 수 있을까. 한국과 미국 등에서도 AI 의 발전 속도는 일본에 뒤질 바는 아니다. 따라서 일본에서 팀 미라이가 성공할 수 있었던 또 다른 배경이 있을 것으로 보인다. 개인적으로 가장 큰 요인은 일본에서는 일정 수준의 득표율이나 의석만 확보하면 정당으로 인정받을 수 있고 비교적 작은 규모의 지역 기반 정당 설립도 비교적 자유롭다는 점일 것이다. 이러한 구조적 개방성은 새로운 정치 세력이 등장할 수 있는 최소한의 토대를 제공하게 된다. 팀 미라이는 바로 그 조그만 틈에서 성장할 수 있었던 것으로 보인다.

이와 달리 한국은 구조적 개방성이 부족하다. 한국 정당법은 정당설립 요건으로 수도에 소재하는 중앙당과 5개 이상의 시도당, 그리고 각 시도당 당원 수 1,000명 이상을 요구하고 있다. 법정 요건으로 지역정당이 불가능한 구조이다. 팀 미라이의 경우 2025년 10월 기준 전체 당원 수가 1,394명에 머물고 있다. 한국 기준이었으면 아무리 국민들의 지지가 높더라도 창당이 불가능한 상황이었을 것이다. 팀 미라이는 일본의 완화된 정당 설립 요건 덕분에 전국 조직과 대규모 자금 없이도 정치 참여의 발판을 마련할 수 있었고 이러한 구조를 활용해 전문성을 가진 개인들이 모이는 방식으로 빠르게 조직화할 수 있었다.

아울러 한국 정치는 강력한 양당 구조가 확립되어 있다. 거대 양당에 유리하게 짜인 선거제도, 정치자금제도 등이 새로운 정당의 등장과 활동을 제한하고 있다. 첫째, 소선거구제를 채택하고 있는데 뒤베르제의 법칙 Duverger’s Law 에 따르면 소선거구제는 양당제를 강화하는 경향이 있다. 둘째, 국회의원 의석 총 300석 중 비례대표 의석 수는 46석으로 제한되어 있어 소규모 정당의 국회 진입이 어렵다. 셋째, 선거공영제를 실시하고 있으나 15% 이상 득표해야 전액 보전해주고 있어(10% 이상 반액 보전) 정치 신인들이 접근하기 어렵다. 넷째, 국고보조금 배분 기준도 거대 양당에 유리하게 규정되어 있어 80~90%를 양당에 배분하고 있다. 다섯째, TV 방송토론에 있어서도 초청 대상은 거대 정당으로 제한하고 있다.

신제도론 new institutionalism 은 행태주의와 구제도주의의 한계를 극복하기 위하여 등장한 이론으로, 사회 현상을 개인의 행동이 아닌 제도의 역할과 역사적 맥락에 따라 분석하는 이론이다. 퍼트남(Putnam)에 따르면 신제도론의 핵심 명제 중 하나는 “제도가 정치를 구조화한다(Institutions shape politics)”는 것이다. 이는 공식적인 제도들이 정치, 정치인, 정치적 행동 등을 변화시키고 만든다는 것이다. 이러한 시각에 따르면 한국의 각종 정치제도들은 단순한 게임의 규칙이라기보다 정치적 행동을 구조화하며 역사적 맥락 속에서 형성되어 온 제도들의 집합일 것이다.

제도는 기회를 만들기도 막기도 한다. 일본의 제도는 팀 미라이에게 기회를 제공해 준 반면, 한국의 제도는 가능성 있는 정치 신인들의 기회, 그리고 AI 와 같은 기술의 정치 영역 내 등장을 가로막고 있는 것으로 보인다. 작다면 작은 제도의 차이가 두 나라의 정치지형에 큰 차이를 만들고 있는 것이다.

현재 한국 정치에 진입하려면 조직, 자금, 인맥이 필수적이다. 하나라도 충족하지 못하면 원내에 진입하기 어렵다. 그 결과 한국에는 팀 미라이처럼 AI 를 기반으로 기존 정치를 바꾸어 보겠다는 강력한 미래 비전을 가진 원내 정당이 존재하지 않는다. 정치권에서 기술, 청년, 미래에 대한 화두가 주변에만 머물고 있는 이유도 제도가 현실을 따라가지 못해서일 것이다.

과거 1988년 13대 총선 결과 집권당인 민정당(43.14%)이 과반 의석에 못 미쳐 DJ 평민당(23.75%), YS 통일민주당(20.07%), JP 공화당(11.70%) 등 여소야대의 ‘4당 분립체제’가 등장했다. 대통령은 법안 하나를 통과시키려 해도 야당의 협조를 받아야했다. 다당제가 협치를 견인한 중요한 사례이다. 

가장 보수적이라는 일본 정치에서 가장 진보적인 팀 미라이가 나온 반면, 다이내믹한 변화를 보여왔던 한국에서 아예 그런 시도조차 보이지 않는 것은 굉장히 아이러니하다고 할 것이다. 삼성전자와 SK하이닉스로 대변되는 반도체 산업은 세계 제일을 달리고 있지만 정치는 그러지 못하고 있는 것이다. 우리 정치에 필요한 것은 기술 개발이 아니라 구조 변화이고, 따라서 미래를 고민하는 제도 개편이 필요한 시점이다.