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작가주) 독자의 이해를 돕기 위해 법 내용을 간략하게 언급하거나 완만하게 표현한 부분이 존재합니다.

선거운동을 할 수 있는 사람은 인터넷 홈페이지 또는 그 게시판ㆍ대화방 등에 글이나 동영상 등을 게시하는 방법으로 언제든지 선거운동을 할 수 있다. 유튜브, SNS, 모바일 메신저, 전자우편 등도 여기에 포함되어 선거운동이 가능한 사람은 언제든지 해당 방법으로 선거운동을 할 수 있다.

하지만 일반 공무원은 선거운동을 할 수 없는 자에 해당하여 이러한 활동이 금지된다

법이 공무원의 선거운동을 금지하는 이유는 그 직을 그대로 유지하고 선거운동을 하는 경우 자신들의 지위와 권한을 특정 개인을 위한 선거운동에 남용할 소지가 많게 되고, 자신의 선거운동에 유리한 방향으로 편파적으로 직무를 집행하거나 관련 법률을 적용할 가능성도 있는 등 그로 인한 부작용과 폐해가 선거결과에 지대한 영향을 미치게 될 것이 분명하기 때문이다. (헌법재판소 결정례)

공무원의 선거관여 금지에 관해서는 다음 링크 참고

예외적으로 선거운동이 가능한 공무원으로는 정당법상 당원이 될 수 있는 공무원(국회의원과 지방의회의원 외에 정무직공무원은 제외함)이 있다. 국회의원의 보좌관, 비서관, 비서나 국회교섭단체 정책연구위원은 별정직 공무원이나 당원 가입이 가능하므로 선거운동을 할 수 있다. 다만 대통령, 국무총리, 국무위원, 지방자치단체장은 정당의 당원은 될 수 있으나 선거운동은 할 수 없다.

처음부터 인터넷 홈페이지, SNS 등 온라인을 통한 선거운동이 무제한 허용된 것은 아니었다

2011년 12월 19일 헌법재판소는 온라인상 선거운동 금지 규정에 대해 과잉금지원칙에 위배되어 정치적 표현의 자유 내지 선거운동의 자유를 침해한다고 판시하여 위헌결정을 내렸다. 이에 2012년 2월 29일 법을 개정하여 선거일이 아니면 인터넷 홈페이지 및 전자우편을 이용한 선거운동은 상시 가능하도록 하였고, 이후 2017년 2월 8일에는 선거일에도 인터넷 홈페이지 및 전자우편을 이용한 선거운동은 가능하게 풀어주었다. 

중앙선거관리위원회는 카카오톡과 같은 모바일 메신저와 SNS 등은 전자우편에 해당한다고 해석하였다. 이에 유튜브, SNS, 모바일 메신저 등을 전송하는 행위는 모두 전자우편 규정에 포섭되는 것으로 보아 선거운동을 무제한 허용하고 있다.

공무원은 선거 관련하여 SNS 활동에 유의해야 한다

특정 정당 또는 후보자를 지지, 반대하는 게시물을 작성하여 유튜브, SNS 등에 게시하는 것은 불법이다. 아울러 지방자치단체의 사업에 대한 단체장의 공로를 직접적으로 기술하여 SNS로 공유하는 것 역시 안된다. 예비후보자 홍보물, 선거공보 등 선거운동용 홍보물을 스캔하여 SNS, 메신저 등을 통해 전송하는 것도 금지된다. 

본인이 작성하지 않은 선거운동 게시물을 지속적으로 ‘공유’하거나 ‘좋아요’를 계속적 반복적으로 클릭하는 것 역시 법에 위반될 수 있다. 카카오톡 대화방 등에 사람들을 다수 초청하여 선거운동 게시물을 공유하는 행위나 후보자를 지지, 선전하는 동영상을 제작하여 채팅창에 공유하는 행위도 할 수 없다.

끝으로, 공무원의 SNS 활동이 공직선거법에 위반되지 않더라도 행위 시기, 목적, 상대방, 방법 등 구체적 양태에 따라 국가공무원법 등 다른 법령에서 금지하는 정치활동 등에 해당할 수 있으므로 각별히 유의해야 한다.

작가주) 독자의 이해를 돕기 위해 법 내용을 간략하게 언급하거나 완만하게 표현한 부분이 존재합니다.

비례대표제는 정당에 투표하고 그 득표율에 비례해 당선자 수를 결정하는 제도이다. 지역구 투표가 인물에 투표하는 것과 달리 비례대표제는 정당에 투표하는 점이 가장 큰 차이다. 따라서 비례대표 국회의원은 본인에 대한 지지보다 정당에 대한 선거권자의 지지에 기초하여 의석을 배분받았으므로, 그 취지를 반영하여 비례대표 국회의원의 당선인이 스스로 당적을 이탈.변경하거나 2 이상의 당적을 가지고 있는 때에는 그 당선인의 당선을 무효로 한다.

하지만, 당선인이 그의 의사와 무관하게 소속정당이 합당.해산되거나 제명을 당하는 사유로 당적을 이탈.변경하게 된 경우에는 그 당선인의 당선을 무효로 하지 않는다. 다만, 이러한 경우에도 본인의 의사에 의한 경우, 즉 비례대표의원이 소속하고 있는 정당이 다른 정당과 합당할 경우 합당에 동참할 뜻이 없어 합당한 정당에서 이탈하는 경우에는 퇴직사유에 해당하는 것으로 봄이 타당하다. 참고로, 헌법재판소는 법규정의 “해산”의 의미에 대해 정당이 자진해산하는 경우 비례대표 국회의원이 퇴직하지 않는다는 것으로 국회의원의 국민대표성과 정당기속성 사이의 긴장관계를 적절히 조화시켜 규율하고 있다고 보았다. (헌법재판소 결정례)

비례대표 국회의원이 국회의장으로 당선되어 국회법 규정에 의하여 당적을 이탈한 경우에는 퇴직하지 않는다. 이중당적의 경우, 비례대표 국회의원이 선거일 전부터 2 이상의 당적을 보유하고 있었고,  이러한 사실이 임기가 개시된 후에 확인된 경우에는 해당 의원은 퇴직되며, 국회는 지체 없이 이를 통지해야 한다.

비례대표 국회의원 당선인의 당선무효 또는 비례대표 국회의원의 탈당으로 인한 퇴직 등의 사유로 궐원이 발생한 때에는 보궐선거를 실시하지 아니하고 궐원된 의원이 그 선거 당시에 소속한 정당의 비례대표후보자명부에 기재된 순위에 따라 궐원된 국회의원의 의석을 승계할 자를 결정해야 한다.

다만, 비례대표 국회의원이 소속 정당이 아닌 새로운 당을 창당하는 과정에 참여는 하고 있으나 자진하여 탈당하지 않는 경우에는 현재 시점으로는 아직 이중당적 또는 당적을 이탈.변경하였다고 보기 어렵기 때문에 비례대표 승계는 불가하다.

아울러, 비례대표 의석을 승계할 후보자를 추천한 정당이 해산되거나 국회의원 임기만료일 전 120일 이내에 궐원이 생긴 때에는 의석을 승계할 사람을 결정하지 아니한다. 21대 국회의원 임기만료일이 2024년 5월 29일이므로 비례대표 의석승계 가능일은 2024년 1월 29일까지이다. 이후에는 비례대표 의석승계가 되지 않는다.

1980년대 심리학자들은 새로운 사실을 발견했다. 

어떤 단어를 보았을 때 그것과 연관된 많은 단어 중에 어떤 단어가 쉽게 떠오르는지는 그때그때 상황마다 다르고, 그것이 어떻게 다른지 측정할 수 있다

예를 들면 이렇다. 사람들에게 “SO(  )P” 에서 빈칸을 채워 단어를 완성하라고 하면 보통 떠오르는 단어가 ‘SOAP(비누)’ 나 ‘SOUP(수프)’ 일 것이다. 아마 어떤 사람들은 ‘SOAP’가 먼저 떠오르고 또 어떤 사람들은 ‘SOUP’가 먼저 떠오를 것이다. 사람들마다 뇌가 다르고 생각이 다르니 이는 매우 자연스러운 현상일 것이다.

그런데, 이 중 단어 문제를 내기 전에 ‘EAT(먹다)’라는 단어를 보았거나 들은 사람들은 순간적으로 ‘SOAP(비누)’ 보다는 ‘SOUP(수프)’ 란 단어를 떠올리기 쉽다는 것이다. 반면에 단어 문제를 내기 전에 ‘SHOWER(씻다)’ 라는 단어를 본 사람이라면 반대로 ‘SOAP(비누)’ 라는 단어가 떠오를 것이다. 

심리학자들은 이러한 일련의 현상을 “점화효과(priming effect)”라고 정의하였는데, 하나의 단어(생각)가 다른 단어에 대한 생각을 점화(유발)했다는 의미이다. 이러한 점화효과 연구 중에는 노인을 상기시키면 걸음이 느려진다와 같은 행동 관련 연구도 있다. 

이러한 점화효과를 투표에 대입해보자. 

우리는 대개 투표를 다수의 정책에 대해 스스로 비교 평가하여 내 의사를 결정하는 의도적 행위로 본다. 따라서 정책과 무관한 것에 영향을 받지 않는다고 스스로 생각한다. 예를 들어, A정책과 B정책을 투표에 부친다면 선거인은 두 정책을 비교 분석하여 합리적으로 자신의 의사를 결정할 것이라고 생각하는 것이다. 과연 그럴까? 

2000년 애리조나 주 선거에서 학교 재정지원 안건(학교에 대한 재정을 증가하는 안건)이 투표에 부쳐졌다. 정확히는 주 소비세율을 5%에서 5.6%로 인상하고 그로 인한 추가 세수입을 학교 재정지원에 쓰는 제안이었다. 따라서 투표의 핵심은 주 소비세율 인상에 찬성하는지, 그 증가율이 적정한지, 현재 학교 재정지원 증가가 필요한지 여부가 될 것이었다. 그리고 선거인은 이러한 요건들을 고려하여 자발적 의사에 따라 찬성 또는 반대를 선택하여 투표를 하리라고 예상되었다.

하지만 투표 유형을 다각도로 분석해 보니, 투표결과에 영향을 미치는 의외의 요인이 존재하였다. 바로 선거인이 투표하는 “투표소의 위치”였다. 투표소가 학교 안에 설치된 경우에는 학교 밖 다른 장소에 설치된 경우보다 학교 재정지원 안건에 찬성한 비율이 훨씬 높았던 것이다. 학교에 직접 방문하여 학교 현장에서 직접 투표한 경우에는 학교 재정이 증가할 필요성이 있다는 투표 안을 선택할 확률이 더 높았다는 것이다. 전형적인 “점화효과(priming effect)” 사례였다. 

그런가 하면 다른 실험에서는 사람들에게 교실 또는 사물함, 학교상태 사진만 보여줘도 학교 재정 지원안에 찬성할 확률이 높아진다는 결과가 나오기도 했다. 이는 해당 사진들이 학교 재정의 열악하다는 생각을 점화시켜 학교 재정지원이 필요하다는 생각이 떠오르게 만드는 전형적인 점화효과의 사례가 되는 것이다.

사실 점화효과는 선거운동에 있어서 활용도가 높을 수 있다. 길거리의 현수막, 정당색깔(빨강, 파랑, 노랑 등) 점퍼, 명함 등을 통해 유권자가 본인을 지지하도록 점화할 수 있는 것이다. 특히 현수막의 경우 사진과 이름이 같이 인쇄되어 있는 경우가 많아 점화효과를 통한 홍보에는 매우 효과적일 수 있다.

과거 공직선거법은 투표참여 독려 현수막을 선거운동으로 보지 않았기에, 정당 또는 후보자의 명의가 표시된 현수막을 사용한 투표참여 권유행위가 무분별하게 이루어진 적이 있었다. 선거운동 목적의 경우 동별로 1부만 첩부할 수 있는데 이 목적이 아닌 경우 수량에 제한이 없었기 때문이다. 이에 따라 조금이라도 본인을 홍보해야 하는 정당과 후보자들은 한 개라도 현수막을 더 걸기 위해 노력하였고 거리는 온통 현수막으로 장사진을 이루었었다. 아마도 투표장에 들어가기 전에 누군가의 얼굴이 그려진 현수막을 본 것과 안 본 것의 차이는 굳이 점화효과를 들이대지 않더라도 클 것이라는 것을 모두가 알고 있었기 때문으로 보인다. 

하지만 결국에는 무분별한 현수막에 대한 문제점이 지적되어 2014년 국회에서 법을 개정하여 정당의 명칭이나 후보자의 성명, 사진 또는 이를 유추할 수 있는 내용을 나타내어 현수막 등 시설물 등을 사용하여 투표참여 권유행위를 하는 것이 금지되었다. 어쩌면 점화효과를 우리 모두 알기 때문에 일어나는 일들이지 않나 생각한다. 아울러, 법의 빈틈이 있으면 후보자들이 들어오고 그 빈틈을 막기 위해 법이 개정되고, 정치의 생동감이 느껴지는 순간이기도 하다. 

참고문헌

Jonah Berger, Marc Meredith, and S. Christian Wheeler, <Contextual priming: Where people vote affects how they vote>, PNAS 105 (2008): 8846-8849

대니얼 카너먼, <<생각에 관한 생각>>, 김영사

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가끔 신문 정치면을 보다 보면 이러한 기사를 발견할 수 있다. 

지난 지방선거에서 구청장에 당선된 A 씨는 금품 살포 혐의로 당선무효형을 받았다. 이에 따라 관할 지역 선거관리위원회는 기탁금 및 선거보전비용 1억 4,400여만 원을 반환하라는 고지서를 발송했다. 하지만 A 씨는 현재 이를 이행하지 않고 버티는 중이다. 이에 대해 A 씨 측은 “재산이 없어서 비용을 반환하지 못하고 있다”라고 설명했다.

당선무효에 해당하는 형이 확정될 경우 보전된 기탁금 및 선거비용을 반환해야 한다

당해 선거에 있어 기탁금 및 선거비용을 보전받았으나 공직선거법 제263조부터 제265조까지의 규정에 따라 당선이 무효가 된 사람 또는 그 기소 후 확정판결 전에 사직한 자는 그 보전액을 반환하여야 한다.

그리고 당선되지 아니한 사람으로서 공직선거법 제263조부터 제265조까지 규정된 자신 또는 선거사무장 등의 죄로 당선무효에 해당하는 형이 확정된 사람은 보전받은 기탁금 및 선거비용을 반환해야 한다. 

반환대상금액은 당해 선거에 있어 관할 선거관리위원회로부터 반환받은 보전금액 전액이며, 반환 고지를 받은 날부터 30일 이내에 반환하여야 한다. 

헌법재판소는 이러한 반환 조항에 대해 중대한 선거 관련 범죄를 범한 자가 반환받은 기탁금과 보전받은 선거비용을 모두 반환하도록 함으로써 부정선거의 소지를 차단하고 선거범죄를 억제하며 공정한 선거문화를 확립하려는 것으로, 공동체 구성원으로서 선거와 관련하여 반드시 지켜야 할 기본적 의무를 저버린 범죄자에게까지 기탁금을 반환하거나 선거비용을 보전하는 것은 바람직하지 아니하다는 인식에 기초하여 선거범에 대하여 형사처벌에 추가하여 경제적 제재를 부과하는 의미를 가진다고 밝혔다. (헌법재판소 결정례)

비용반환 주체는 당선무효에 해당하는 형이 확정된 사람이다

공직선거법 제263조부터 제265조까지의 규정에 따라 당선이 무효로 된 사람과 당선이 되지 아니한 사람으로서 해당 조항에 규정된 자신 또는 선거사무장 등의 죄로 당선무효에 해당하는 형이 확정된 사람이 비용을 반환하여야 한다.

공직선거법 제263조는 선거비용제한액의 200분의 1 이상을 초과지출한 이유로 선거사무장 등이 징역형 또는 300만 원 이상의 벌금형의 선고를 받은 때 그 후보자의 당선을 무효로 한다는 규정이다. 

공직선거법 제264조는 당선인이 공직선거법에 규정된 죄 또는 정치자금법 제49조의 죄를 범함으로 인하여 징역 또는 100만 원 이상의 벌금형을 선거를 받은 때에는 그 당선을 무효로 한다는 규정이다.

공직선거법 제265조는 후보자의 직계존비속 및 배우자 또는 선거사무장 등이 선거범죄를 범함으로 인하여 징역형 또는 300만 원 이상의 벌금형의 선고를 받은 때에는 그 선거구 후보자의 당선은 무효로 한다는 규정이다.

하지만 대통령선거 및 비례대표선거의 경우 비용반환 주체는 그 추천 정당이다

대통령선거의 정당추천후보자의 경우와 비례대표국회의원선거.비례대표지방의회의원 선거에 있어서 그 후보자의 당선이 모두 무효로 된 때에는 추천 정당이 비용을 반환한다.

지난 2022년 20대 대통령선거를 기준으로 할 때 그 금액은 400억 원대 이른다. 만약 대통령당선인 또는 당선되지 않은 후보자라고 하더라도 당선무효에 해당하는 형이 확정되면 법에 따라 선관위에서 보전받은 선거비용과 돌려받은 기탁금을 반환하여야 하는데 이 경우 해당 비용을 정당이 반환하여야 한다. 

관할 선거관리위원회에서 기탁금 및 선거비용 반환고지를 한다

관할 선거관리위원회는 당선 무효가 된 자와 당선무효에 해당하는 형이 확정된 자의 확정판결서 등본을 송부받은 때, 기소 후 확정판결 전에 사직한 자의 사직서사본을 송부받은 때 지체 없이 해당 정당 또는 후보자에게 반환하여야 할 금액을 서면으로 고지해야 한다. 

해당 정당 또는 후보자는 그 고지를 받은 날부터 30일 이내에 관할 선거관리위원회가 지정하는 예금계좌에 자신의 명의로 입금하는 방법으로 이를 납부하여야 한다.

관할 선거관리위원회는 해당 반환대상자가 반환 기한까지 납부하지 않을 경우에는 지체 없이 해당 후보자의 주소지(정당의 경우 중앙당 사무소 소재지)를 관할하는 세무서장에게 징수를 위탁하고, 관할 세무서장은 국세체납처분의 예에 따라 징수하며 납부.징수된 금액은 국가 또는 지방자치단체에 귀속된다.

하지만 반환이 원활하게 이루어지지는 않는 것이 현실이다. 2022년 중앙선거관리위원회가 국회에 제출한 자료에 따르면 2008년 교육감직선제 전환 뒤 치러진 첫 선거와 제18~21대 총선, 제5~7회 지선 등 8차례 선거에서 발생한 보전비용 반환금 380억 1900만 원 중에 190억 8500만 원이 아직 회수되지 않고 있다고 한다. (2022년 7월 31일 기준) 

문제는 선거비용보전이 국민의 세금으로 이루어진다는 점에서 미환수는 곧 혈세 낭비로 이어질 수 있다는 점이다. 따라서 이러한 미환수를 방지하기 위해 국회에서는 미반환자 공직선거 입후보 제한 및 선거범죄로 기소나 고발된 경우에는 판결이 확정될 때까지 기탁금 반환과 선거비용 보전을 유예하는 방안 등이 발의되어 논의되고 있는 중이다.

작가주) 독자의 이해를 돕기 위해 법 내용을 간략하게 언급하거나 완만하게 표현한 부분이 존재합니다.

우리 헌법은 선거운동에 있어 균등한 기회를 보장하고 있다. 이는 민주주의 하의 국가의 당연한 의무이다. 하지만 그럼에도 불구하고 특정 그룹에 속한 사람들에게는 선거운동의 기회를 차단하고 있다. 이는 선거에 직.간접적으로 영향을 미칠 수 있거나 또는 비정치성.중립성이 요구되는 지위나 신분을 가지고 있는 사람들의 선거개입을 차단하기 위함이다. 

예를 들어, 고도의 정치적 중립이 요구되는 공무원, 군인 등이 선거운동을 할 경우 선거의 공정성을 무너뜨릴 수 있고 아울러 직무를 해태하여 국가 비상상황에 놓이게 될 수도 있기 때문이다. 이에 공무원과 군인, 지방공사.공단의 상근임원 등 입후보제한직에 있는 자가 입후보하려는 경우에는 선거일 일정기간 전에 그 직을 사직하도록 하고 있다. 

공직선거법은 공무원 등 공직자의 입후보 사퇴시한은 명시하고 있다. 크게는 90일 전, 30일 전, 후보자등록신청 전까지 사직하여야 하는 사람들과 그 직을 가지고 입후보할 수 있는 사람들을 구분하고 있다.

1. 선거일 전 90일까지 사직하여야 하는 경우

국가공무원법 제2조에 규정된 국가공무원과 지방공무원법 제2조에 규정된 지방공무원은 선거일 전 90일까지 사직하여야 한다. 

여기서 국가공무원과 지방공무원은 경력직공무원과 특수경력직공무원으로 구분된다. 경력직공무원이란 실적과 자격에 따라 임용되고 그 신분이 보장되며 평생 동안 공무원으로 근무할 것이 예정되는 공무원을 말하며, 그 종류로는 일반직공무원과 특정직공무원이 있다. 특수경력직공무원에는 정무직공무원과 별정직공무원이 있다. 정무직공무원은 선거로 취임하거나 임명할 때 국회의 동의가 필요한 공무원과 고도의 정책결정 업무를 담당하거나 이러한 업무를 보조하는 공무원으로서 법률이나 대통령령에서 정무직으로 지정하는 공무원을 말한다. 교육공무원은 교육기관에 근무하는 교원 및 조교, 교육행정기관에 근무하는 장학관, 장학사, 교육연구관, 교육연구사를 말한다. 

다만, 여기에는 단서가 있다. 정당법 제22조제1항제1호 단서 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 있는 공무원(정무직은 제외한다)은 사직하지 않아도 된다. 여기에 해당하는 공무원들이 국회의원 보좌관, 비서관, 비서 등과 국회 교섭단체의 정책연구위원, 고등교육법에 따른 강사 이상의 대학교수 등이다. 정무직은 제외한다고 되어 있으므로, 정당의 당원은 될 수 있지만 90일 전까지 사직하여야 하는 공무원은 대통령, 국무총리, 국무위원 등이 해당된다. 

이에 따라 최근 여러 장관들이 직을 그만두고 총선 입후보 준비를 하고 있다. 장관(국무위원)의 공직자 사퇴시한이 선거일 전 90일인 내년 1월 11일까지이기 때문이다. 아마도 출마가 예정된 장관들의 경우 연말에 사퇴를 하고 예비후보자 등록을 마칠 것으로 보인다. 

이외에도 각급 선거관리위원회위원과 교육위원, 다른 법령에 의하여 공무원의 신분을 가진 사람(공익법무관, 공중보건의 등), 정부가 50% 이상의 지분을 가진 기관(한국은행 포함)의 상근 임원, 농협.수협.산림조합 등에 의하여 설립된 조합의 상근 임원과 이들 조합의 중앙회장, 지방공사와 지방공단의 상근임원, 정당의 당원이 될 수 없는 사립학교 교원, 중앙선관위 규칙으로 정하는 언론인, 바르게살기운동협희회.새마을운동협의회.한국자유총연맹의 대표자 등이 이에 해당한다.

2. 선거일 전 30일까지 사직하여야 하는 경우

비례대표국회의원선거나 비례대표지방의회의원선거에 입후보하는 경우, 보궐선거 등에 입후보하는 경우, 국회의원이 지방자치단체의 장 선거에 입후보하는 경우, 지방의회의원이 다른 지방자치단체의 의회의원이나 장의 선거에 입후보하는 경우에는 선거일 전 30일까지 그 직을 사직하여야 한다.

지방자치단체장이 선거구역이 해당 지방자치단체의 관할구역과 같거나 겹치는 지역구국회의원선거에 입후보하려면 당해 선거의 선거일 전 120일까지 사직하여야 한다. 이는 가장 긴 공직사퇴기한인데, 지방자치단체장이 그 직을 가지고 그 지역에서 홍보활동을 할 위험성 및 그로 인해 얻을 불공정한 이익 등을 전반적으로 고려한 것으로 보인다. 아울러, 지방자치단체장은 선거구역이 다른 지역구국회의원선거에 입후보할 때도 선거일 전 90일까지 사직하여야 한다. 

3. 후보자등록신청 전까지 사직하여야 하는 경우

비례대표국회의원이 지역구국회의원 보궐선거 등에 입후보하는 경우, 비례대표지방의회의원이 해당 지방자치단체의 지역구지방의회의원 보궐선거 등에 입후보하는 경우에는 후보자등록신청 전까지 그 직을 사직하면 된다. 

4. 현직을 가지고 입후보 가능한 경우

국회의원이 대통령선거나 국회의원선거에 입후보하는 경우 그 직을 가지고도 가능하다. 이는 국회의원은 국민에 의하여 직접 선출된 선거직공무원으로서 국민의 의사를 국가의 의사결정에 반영하고 국정을 감시 및 통제하여야 하므로 국회의 기능수행과 국정공백을 방지하기 위함으로 본다.

아울러, 지방자치단체의 의회의원이나 장이 해당 지방의회의원선거나 지방자치단체 장 선거에 입후보하는 경우에도 그 직을 가지고도 가능하다. 이는 상호 교차도 가능해, 예를 들어, 대전동구의회의원이 대전동구청장에 입후보할 경우 그 직을 가지고 가능하다. 

예비후보자 등록시 공무원 등 입후보 제한직에 있는 사람은 등록신청 전까지 사직하여야 한다. 공직선거법에 그 직을 가지고 입후보할 수 없는 공무원인 것이 발견될 때 예비후보자 등록을 무효로 하는 규정이 있기 때문이다. 예비후보자 등록기한 시작이 선거일 전 120일이어서 위 나열된 사퇴기한보다 더 길기 때문에 개인적 유불리를 판단하여 사퇴시한을 정하는 것이 보통이다. 좀 더 일찍 사퇴하여 예비후보자 등록을 한 후 예비후보자에게 허용된 선거운동 방법을 통해 홍보를 할 지 아니면 공무원으로서 현직의 효과를 이용할 지는 본인이 판단하여 결정할 문제로 보인다.

직을 그만둔 것으로 보는 시기는 사직원이 소속기관의 장 또는 소속위원회에 접수된 때이다. 사직시점을 접수시점으로 본 것은 사직원의 수리 지연으로 입후보에 불이익을 당할 우려가 있는 공무원 등을 보호하고자 함으로 보인다. 이는 현직 지자체장과 그 부하직원이 같이 입후보하는 경우와 같이 수리지연으로 인한 불이익이 가능한 상황을 방지하기 위함이다. 아울러, 입후보 취지를 명기하지 않아도 사직원이 접수되면 그 순간 사직한 것으로 본다. 

작가주) 독자의 이해를 돕기 위해 법 내용을 간략하게 언급하거나 완만하게 표현한 부분이 존재합니다.

중앙선거관리위원회 산하에 국회의원선거구획정위원회가 있다. 해당 위원회는 국회의원 지역구 획정을 담당한다. 최근 국회의원선거구 획정과 관련하여 여러 논의가 있어 여기서 몇몇 사항에 대해 설명하고자 한다.

국회의원선거구획정위원회는 중앙선거관리위원회에 둔다

국회의원지역구의 공정한 획정을 위하여 임기만료에 따른 국회의원선거의 선거일 전 18개월부터 해당 국회의원선거에 적용되는 국회의원지역구의 명칭과 그 구역이 확정되어 효력을 발생하는 날까지 국회의원선거구 획정위원회를 설치.운영한다.

국회의원선거구획정위원회는 중앙선거관리위원회에 두되, 직무에 관하여 독립의 지위를 인정한다. 국회의원선거구획정위원회는 중앙선관위원장이 위촉하는 9명의 위원으로 구성하되 위원장은 위원 중 호선 한다. 국회의원 및 정당의 당원(설치일부터 과거 1년 동안 당원이었던 자 포함)은 위원이 될 수 없다.

국회의원선거구획정위원회의 연혁을 보면, 1996년 제15대 국회의원선거 시 처음 국회에 설치되었다. 당시에는 국회에 설치한 획정위원회가 제출한 선거구획정안을 국회가 존중하도록 하는 선언적 규정만 존재하였다. 이로 인해 획정위원회가 제출한 선거구획정안은 정치적 이해에 따라 불합리하게 조정되는 일이 빈번하였고, 매번 선거가 임박해서야 선거구역이 확정되는 문제점이 반복되었다. 

이에 선거구획정 제도를 개선해야 한다는 요구가 강하게 제기되었고, 그 결과 2015년 국회의원선거구획정위원회를 중앙선거관리위원회 산하에 독립기구로 설치하고, 국회는 획정위원회가 제출한 선거구획정안을 1회에 한하여 거부할 수 있는 권한만 부여하는 내용으로 공직선거법이 개정되었다. 이를 바탕으로 국회의원선거구획정위원회는 2015년 7월 15일 헌정 사상 처음으로 이해당사자인 국회를 벗어나 중앙선거관리위원회에 독립기구로 출범하게 되었다.

국회의원선거구획정위원회는 공직선거법상 획정기준에 따라 획정하여야 한다

국회의원지역구는 시도의 관할구역 안에서 인구, 행정구역, 지리적 여건, 교통, 생활문화권 등을 고려하여 아래의 기준에 따라 획정하여야 한다.

1. 국회의원지역구 획정의 기준이 되는 인구는 선거일 전 15개월이 속하는 달의 말일 현재 주민등록법상 주민등록표에 따라 조사한 인구로 한다.

2. 하나의 자치구.시.군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 할 수 없다. 다만, 인구비례 2:1의 범위에 미달하는 자치구.시.군으로서 인접한 하나 이상의 자치구.시.군의 관할구역 전부를 합하는 방법으로는 그 인구범위를 충족하는 하나의 국회의원지역구를 구성할 수 없는 경우에는 그 인접한 자치구.시.군의 일부를 분할하여 구성할 수 있다. 

위 2호 단서와 관련하여 게리맨더링(Gerrymandering)의 우려가 발생한다. 게리맨더링은 특정 지역의 선거인들이 자의적인 선거구획정으로 인하여 정치과정에 참여할 기회를 잃거나 그들이 지지하는 후보가 당선될 가능성을 의도적으로 박탈당하는 경우를 의미한다. 인접지역이 아닌 지역을 1개의 선거구로 구성하는 경우 특별한 사정이 없는 한 입법재량의 범위를 벗어난 자의적인 선거구 획정으로 위헌으로 보고 있다. (헌법재판소 결정례) 

다만, 현행 공직선거법은 위 2호 단서와 같이 규정하여 선거구 분할 관련 입법 재량의 범위를 넓게 보장하고 있어 게리맨더링의 우려가 있는 것이 사실이다. 참고로, 지난 2020년 21대 총선에 한해 경기 화성 봉담읍을 분할해 화성 갑, 병 선거구에 속하게 한 실제 사례가 있어 논란이 있었다.

선거구획정은 투표가치 평등 기준을 준수해야 한다

헌법 제11조는 모든 국민의 법 앞에 평등을 명시하고 있고, 공직선거법 제41조는 국회의원선거에서의 평등선거원칙을 규정하고 있다. 평등선거의 원칙은 1인 1표의 원칙뿐만 아니라 투표 가치의 평등, 즉 1표의 투표가치가 대표자 선정이라는 선거의 결과에 대하여 기여한 정도에 있어서도 평등하여야 한다는 원칙을 의미한다. (헌법재판소 결정례) 따라서 선거구 획정에 있어 투표가치의 평등을 유지하기 위하여 인구편차의 한계를 조정해야 하는 문제가 발생하게 된다. 

헌법재판소는 1996년 결정에서 선거구간 인구편차의 허용한계에 대하여 평균인구수 기준 상하 60% 편차론을 채택하였다. (상하인구수 비율 4:1) 그 후 2001년 결정에서는 상하 50% 편차(상하인구수 비율 3:1)를 기준으로 위헌 여부를 판단하였다. 그리고 가장 최근인 2014년 결정에서 헌법이 허용하는 인구편차의 기준을 상하 33과 1/3%(상하인구수 비율 2:1)로 변경하였다. 이후 공직선거법 획정기준 개정 시 인구비례의 범위를 2:1로 명시하여 규정하였다. 

국회의원선거구획정위원회는 선거일 전 13개월 전까지 국회의장에게 획정안을 제출해야 한다

국회의원선거구획정위원회는 국회의원지역구 획정기준(공직선거법 제25조)에 따라 작성되고 재적위원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결한 선거구획정안과 그 이유 및 그 밖에 필요한 사항을 기재한 보고서를 임기만료에 따른 국회의원선거의 선거일 전 13개월까지 국회의장에게 제출하여야 한다. 그리고 국회의장은 제출된 선거구획정안을 국회 소관 위원회인 정치개혁특별위원회에 회부하여야 한다. 

다만, 국회의원선거구획정위원회가 선거구획정을 하기 위해서는 사전에 지역구 의원정수가 정해져야 한다. 그런데 이 지역구 의원정수는 선거제도와 비례대표 정수에 연계된 숫자이다. 따라서 선거구 획정은 선거제도가 확정되지 않으면 작성되기 어렵다. 지난 총선에 이어 이번 총선도 현재까지 선거제도나 지역구 의원정수 결정이 되지 않고 있어, 현재 국회의원선거구획정위원회가 할 수 있는 일은 매우 한정적일 수밖에 없고 획정안 제출은 사실상 불가한 상태다.

국회는 국회의원지역구를 선거일 전 1년까지 확정하여야 한다

선거구획정안을 회부받은 국회 정치개혁특별위원회는 지체 없이 이를 심사하여 국회의원지역구의 명칭과 그 구역에 관한 규정을 개정하는 법률안(“선거구법률안”)을 제안하여야 한다. 이 경우 국회 정치개혁특별위원회는 국회의원선거구획정위원회가 제출한 선거구획정안을 그대로 반영하되, 선거구획정안이 획정기준(공직선거법 제25조)에 명백하게 위반된다고 판단하는 경우에는 그 이유를 붙여 재적위원 3분의 2 이상의 찬성으로 국회의원선거구획정위원회에 선거구획정안을 다시 제출하여 줄 것을 한 차례만 요구할 수 있다. (1회 거부권)

거부권 행사 요구를 받은 국회의원선거구획정위원회는 그 요구를 받은 날부터 10일 이내에 새로이 선거구획정안을 마련하여 국회의장에게 제출하여야 한다. 국회의장은 선거구법률안을 본회의에 부의하고 본회의는 수정 없이 바로 표결하게 된다.

국회는 국회의원지역구를 선거일 전 1년까지 확정하여야 한다. 하지만 이에 대한 별도의 제재조항이 없어 강제성이 없다. 사실상 사문화된 조항이 된 것이다. 이에 따라 2012년 19대 총선은 선거 44일 전, 2016년 20대 총선은 선거 42일 전, 2020년 21대 총선은 선거 39일 전에 선거구 획정을 마쳤다. 

2016년 이러한 선거구획정 지연(공직선거법 입법 부작위)에 대해 헌법소원이 제기된 적이 있는데, 이에 대해 헌법재판소는 합리적인 기간 내의 입법지체라 볼 수 없고 이러한 지체를 정당화할 다른 특별한 사유를 발견할 수 없어 선거구에 관한 법률을 제정할 헌법상 입법의무 이행을 지체하였다고 보았다. (다만 결정 당시에 이미 입법부작위가 해소된 상황이어서 권리보호의 이익이 없어 부적법 각하되었다)

국회의원지역구 획정 지연의 피해자는 국민과 정치신인들이다

다음 주 12월 12일부터 22대 국회의원선거 예비후보자 등록이 시작된다. 예비후보자들은 자신의 지역구도 정확히 모른 채 선거운동을 시작하여야 한다. 국민 역시 마찬가지다. 자신이 속한 지역구가 어디인지도 지금 예비후보자들이 자신이 선택할 후보인지도 정확히 모른 채 후보선택을 고민해야 한다. 자신이 사는 지역이 아예 새로운 지역구에 편입될 경우 낯선 후보들을 새로이 파악해야 하는데 정보파악 시간이 부족해 선거권이 침해되는 문제도 발생할 수 있다.

특히 정치신인들의 경우 피해가 크다. 그들은 현직에 비해 상대적으로 인지도가 낮기에 선거구가 늦게 획정될수록 선거운동에 불리할 수밖에 없다. 지역 내 인지도 높은 현역 의원들은 선거구 변경과 동시에 이름을 알릴 수 있지만 도전자인 정치신인들은 즉각적으로 대응하여 이름을 알리기가 어렵기 때문이다. 현역 의원들은 평상시 의정보고회나 행사 등을 통해 꾸준히 홍보에 나설 수 있지만 정치신인들은 그렇지 못하기에 홍보에 집중해야 하는데 선거구 획정이 늦어질수록 그 시간이 줄게 되어 피해를 보게 되는 것이다.

헌법재판소는 이에 대해 선거구 획정은 해당 선거에 출마하려고 하는 당사자들의 당락에 직접적인 영향을 미칠 수 있고, 지역 구분에 따라 그 지역의 선거인에게 자신들이 원하는 대표자를 선출할 수 있는 기회에도 영향을 미친다고 하여, 적정한 선거구의 획정은 평등하고 공정한 선거권 행사를 위하여 필수불가결한 요소라는 의견을 피력하기도 하였다.

현재 정치권에서는 비례대표제와 관련하여 연동형, 병립형 논의가 활발하다. 현재 공직선거법은 준연동형 비례대표제를 규정하고 있는데, 이를 병립형으로 바꿔야 한다는 의견들이 존재하고 있는 것이다. 두 가지 제도에 대한 이해가 쉽지 않은데 최대한 간략하게 설명해보고자 한다.

비례대표제

비례대표제는 정당에 투표하고 그 득표율에 비례해 당선자 수를 결정하는 제도이다. 지역구 투표가 인물에 투표하는 것과 달리 비례대표제는 정당에 투표하는 점이 가장 큰 차이다. 국회의원 선거일에 투표용지를 2장 받는데 한 장에는 사람 이름이 쓰여있고, 나머지 한 장에는 정당 이름이 나열되어 있다. 사람 이름 쓰여있는 것이 지역구 투표용지이고 정당 이름 쓰여있는 것이 비례대표 투표용지다.

정당에 투표하면 누군가가 당선자가 되어야 한다. 이를 결정하는 방식에 따라 고정명부식, 가변명부식 비례대표제로 구분된다.

고정명부식은 정당이 당선 순위를 정한 후보자 명부를 사전에 등록하고 유권자는 그 정당 명부에 기반하여 정당에 투표하는 방식이다. 따라서 정당의 후보자 명부는 최종적이며 유권자는 후보자 명부의 순위 등을 변경할 수 없다. 정당은 그 득표율에 따라 비례대표 당선자 수가 결정되며 해당 순위 후보자까지 당선이 된다.

가변명부식은 정당이 후보자 명부를 사전에 등록하되 유권자가 그 순위에 구애받지 않고 순위를 변경하여 투표하는  방식이다. 따라서 정당의 후보자 명부는 유동적이며 유권자는 후보자 명부를 보고 마음에 드는 후보자를 순위를 정해 투표할 수 있다. 정당은 그 득표율에 따라 비례대표 당선자 수가 결정되며 유권자로부터 표를 많이 받은 순으로 나열하여 해당 순위 후보자까지 당선이 된다. 

우리나라의 경우 고정명부식을 채택하여 운영하고 있다.

병립형 비례대표제 : 과거 한국의 방식

병립형 비례대표제는 지역구 의석과 상관없이 정당 득표율에 비례해 정당 별로 의석을 배분하는 것이다. 말 그대로 지역구와 연동하지 않고 독립적으로 비례대표제를 운영하는 것이다. (병립: 나란히 세움) 예를 들어, 정당 득표율이 10%면, 지역구 득표 및 의석수와 무관하게, 비례의석 정수 중 10%의 의석을 배정하는 것이다. 

하지만 과거 한국의 경우, 지역구 의석이 253석이고 비례 의석이 47석으로 지역구 의석 비율이 상대적으로 더 높기 때문에 정당 지지율보다 지역구 승리가 판세에 더 큰 영향을 줄 수밖에 없어 전체 민의가 왜곡될 수 있다는 문제점이 지적되었다. 

예를 들어, 70:30의 정당지지율을 가진 A, B 정당이 있다고 가정해 보면, 두 정당의 비례의석은 각각 33석, 14석일 것이다. 그런데 B정당은 지역구 승리가 많은 정당이어서 정당지지율은 A 정당에 뒤지지만 지역구 의석은 반대로 70%를 차지할 수 있다. (지역구는 한 표라도 더 얻은 후보가 승리하기 때문이다) 

이 경우, 총의석수는 A정당 110석이 되고, B정당은 191석이 된다. 국민 전체의 70% 지지를 받는 정당이 30% 정도 의석만 받게 되는 민의의 왜곡이 발생하는 것이다. (물론 극단적인 이야기지만 산술적으로는 충분히 가능한 이야기고 정도의 차이는 있지만 비슷한 왜곡 현상이 한국 정치에 종종 발생하였다)

연동형 비례대표제 : 독일식

연동형 비례대표제는 병립형 비례대표제의 민의 왜곡 현상을 방지하기 위해 고안된 제도이다. 이 제도는 정당 득표율에 비례하여 각 당에 의석을 배분하되 우선 지역구 당선자에게 우선 할당하고 나머지 전체를 비례대표 후보자에게 할당하는 제도이다. 

지역구와 연동하여 비례대표제를 운영한다는 의미에서 연동형 비례대표제라 불리는 것이다. 배분된 의석수보다 지역구 당선자수가 부족할 경우 비례대표 의석을 배분받기 때문에 지역구 당선자가 적을수록 비례대표 당선에는 유리한 구조이다. 

앞의 예를 그대로 적용하면, 70:30의 정당지지율을 가진 A, B 정당의 최종 의석수는 총 300석 중 A정당은 210석, B정당은 90석으로 확정된다. 여기서 A정당은 지역구에서 당선된 77명이 우선 배정되고 나머지 133석은 비례대표 후보자에게 배부된다. 반대로 B정당은 지역구에서 당선된 177석이어서 확정된 90석을 넘는 87석의 초과의석이 발생하게 된다. 

이때 B정당의 초과의석을 해결하는 방법이 여러 가지가 있는데, 여기서는 비례율을 정확히 유지하기 위해 초과의석에 해당하는 지역구당선자를 탈락시키는 2023년 이후 독일 연동형 비례대표제 방식을 채택한다고 가정하자. 그 결과, B정당은 지역구 당선자 중 총 90명만 의석으로 얻게 되고, 비례대표는 한 석도 가지지 못하게 된다. 결과적으로 A정당과 B정당은 딱 그들의 정당지지율에 비례한 총의석수를 가지게 되는 것이다. 

초과의석 처리 방식 중 대표적인 것은, 초과의석이 발생한 정당의 지역구 의석수를 그대로 그 정당의 총의석수로 인정하는 방법(한국식)과 초과의석이 발생하면 그 초과의석에 해당하는 지역구당선자를 탈락시키는 방법(2023년 이후 독일식)이 있다. 첫 번째 방법은 전체 의석수가 증가하는 단점을 가지고 있고 두 번째 방법은 지역구 국회의원이 없는 유령 지역이 생긴다는 단점을 가지고 있다.

연동형 비례대표제는 소수정당에 유리하다. 예를 들어, 세가 약해 지역구 당선자는 없지만 정당지지율은 10%를 가진 C정당이 있다고 하자. C정당은 30석을 배정받게 되고 지역구 당선자가 없기에 비례대표 후보자 30명이 당선이 되게 된다. 병립형 비례대표제 기준으로 하면 총 5석 (47석 중 10%) 밖에 안된다. 연동형 비례대표제의 장점인 민의 왜곡 최소화가 가능해지는 것이다.

준연동형 비례대표제 : 현재 한국의 방식

한국식 준연동형 비례대표제는 정당 득표율에 비례하여 각 당에 의석을 배분하되 우선 지역구 당선자에게 우선 할당하고 나머지 중 절반을 비례대표 후보자에게 할당하는 제도이다. 전체가 아닌 절반만을 할당하기 때문에 “준”연동형 비례대표제로 불리는 것이다. 

조금 자세히 설명하면, 일단 지역구는 253명, 비례대표는 47명을 선출하는 것은 병립형과 동일하다. 다만 비례대중 47명 중 30명은 연동형으로, 17명은 병립형으로 선출한다. 

먼저 연동형으로 배분하는 30석 배분 공식은 다음과 같다.

{ (국회의원 정수 – 의석 할당 정당이 추천하지 않은 지역구 국회의원 당선자 수) × 해당 정당의 비례대표 국회의원 선거 득표 비율 – 해당 정당의 지역구 국회의원 당선자 수} ÷ 2 

여기서 언급된 의석 할당 정당이란 아래의 두 가지 조건 중 하나를 만족하는 정당을 말한다.

1. 임기 만료에 따른 비례대표국회의원선거에서 전국 유효 투표 총 수의 100분의 3 이상을 득표한 정당

2. 임기 만료에 따른 지역구국회의원선거에서 5석 이상의 의석을 차지한 정당

해당 배분 공식에 따라 배분의석을 계산하고 30석을 넘을 경우 그 비율에 맞춰 30석으로 조정한다. 나머지 17명은 기존 병립형 방식대로 정당 득표율대로 배분한다. 

참고로, 위성정당 문제는 비례대표 계산식에도 나와있지만 “해당 정당의 지역구 국회의원 당선자 수”를 최소화할 경우 비례대표 의석을 더 많이 얻을 수 있기에 이러한 목적으로 별도 정당을 창당하는 것이다. 

작가주) 독자의 이해를 돕기 위해 법 내용을 간략하게 언급하거나 완만하게 표현한 부분이 존재합니다.

선거관리위원회는 선거범죄에 대하여 선거관리위원회가 인지하기 전에 그 범죄행위의 신고를 한 사람에게 포상금을 지급하고 있다. 이는 선거범죄 신고를 적극 유도하기 위한 목적으로 만든 제도로 2004년에 도입되어 현재까지 이어지고 있다. 

선거범죄 신고에 따른 포상금 지급은 신고자가 선거관리위원회에 신고한 경우에 한하며 수사기관에 신고한 경우에는 포상금이 주어지지 않는다. (공직선거법 근거) 그러나 정치자금범죄의 경우에는 수사기관에 신고한 경우도 포함되어 포상금을 지급한다는 점에서 차이가 있다. (정치자금법 근거)

선거범죄신고자에 대한 포상금은 5억 원까지 가능하다

선거범죄신고자에 대한 포상은 5억 원의 범위 안에서 포상금심사위원회의 의결을 거쳐 각급 선거관리위원회 위원장이 포상하되, 익명으로 할 수 있다. 포상금은 2004년 제도 도입 당시에는 최고금액이 5000만 원이었지만 선거범죄 신고실적이 부진하자 2006년 대폭 확대하여 최대 5억 원으로 늘어났다. 

선거범죄에 관한 신고로 인하여 당선인이 당선무효에 해당하는 형이 확정된 경우에는 그 신고자에게 추가로 포상할 수도 있다. 하나의 사건에 대하여 선거범죄신고자가 2인 이상일 경우에는 지급기준의 범위 안에서 그 공로를 참작하여 적절하게 배분 및 지급하지만, 포상금을 지급받을 자가 배분방법에 관하여 미리 합의하여 포상금 지급을 신청하는 경우에는 그 합의에 의하여 지급한다. 

포상금은 일정요건 하에 취소 및 반환도 가능하다

포상금이 지급된 후, 1) 담합 등 거짓의 방법으로 신고한 사실이 발견된 경우, 2) 불기소처분이 있는 경우, 3) 무죄의 판결이 확정된 경우에는 그 포상금 지급 결정이 취소된다. 이때 포상금의 지급결정을 취소하는 불기소처분은 ‘혐의없음’ 또는 ‘죄가안됨’의 경우에 한하므로, ‘기소유예’나 ‘공소권 없음’ 등은 이에 포함되지 않아 취소가 불가하다. 

포상금 지급결정이 취소되면 해당 신고자에게 통지해야 하고, 통지를 받은 신고자는 30일 이내에 반환해야 한다. 반환하지 않으면 관할 세무서장이 국세 체납처분의 예에 따라 징수하게 된다. 

아직까지 최고액인 5억 원 포상금을 받은 사람은 없다

지금까지 지급된 포상금 가운데 단일 최대액은 지난 19대 국회의원 선거 당시 비례대표 ‘공천헌금’ 제보자에게 지급한 3억 원이다. 최고액인 5억 원을 받은 사람은 아직까지 없다. 

은밀하게 이뤄지는 후보자 추천 관련 금품 수수행위나 매수 및 기부행위 등을 근절하기 위해선 내부자의 신고 및 제보가 매우 중요하다. 선거범죄 신고자의 신분은 법에 따라 철저히 보호되니 불법 행위에 대해 적극적으로 신고 및 제보하여 민주정치 발전에도 기여하고 포상금도 받는다면 일석이조가 될 것이다.

작가주) 독자의 이해를 돕기 위해 법 내용을 간략하게 언급하거나 완만하게 표현한 부분이 존재합니다.

공직선거법은 선거법 위반 행위에 대한 과태료 부과 제도를 가지고 있다

공직선거법은 법에서 정하고 있는 각종 신고나 제출의무 등 주로 행정상 의무를 위반한 경우와 100만 원 이하의 금품 등을 기부받은 자 등에 대하여 처벌의 실효성을 확보하기 위하여 행정질서벌인 과태료 부과 근거 규정을 두고 있다. (기부 가액이 100만 원을 초과하는 경우에는 형벌로 규율됨)

과태료는 형법상의 형벌이 아니다. 따라서 그 절차도 형사소송법이 아닌 비송사건절차법 및 민사소송법을 따르거나 준용한다. 과태료 부과처분과 형사처벌은 그 성질이나 목적을 달리하는 별개의 것이므로 행정법상의 질서벌인 과태료를 납부한 후에 형사처벌을 한다고 하여 이를 일사부재리의 원칙에 반하는 것이라고 할 수 없다. 

공직선거법은 50배 이하 과태료 제도도 운영하고 있다

최초 법 제정 당시에는 단순 과태료 규정만이 있었으나, 2004년 법 개정 시 기부행위제한규정을 위반하여 “기부받은 자”(돈 받은 자)에 대한 형사처벌이 제대로 이루어지지 아니하는 현실을 감안하여 대표적인 몇 가지 유형을 정하여 형사처벌 대신 제공받은 가액의 50배에 해당하는 과태료를 부과하도록 하여 처벌의 실효성을 확보하였다. 

하지만 이후 2010년 일률적으로 50배 과태료를 부과하는 법 규정에 대해 헌법재판소는 “일률적으로 정해진 액수의 과태료를 부과하는 것은 구체적 위반행위의 책임 정도에 상응한 제재가 되기 어렵고, 소액의 위법한 기부행위를 근절함으로써 선거의 공정성을 확보한다는 입법목적의 달성은 과태료의 액수를 ’50배 이하’로 정하는 등 보다 완화된 형식의 입법수단을 통하여도 가능하다”라고 하여 헌법불합치 결정을 하였다. 

이에 현재는 법이 개정되어 그 부과기준은 10배 이상 50배 이하, 상한액은 3,000만 원으로 조정되었다. 주례의 경우에는 200만 원이다. 

50배 이하 과태료 부과대상은 다음과 같다

1. 선거에 관하여 기부행위가 제한되는 자로부터 100만 원 이하의 금전, 물품, 음식물, 서적, 관광 기타 교통편의를 제공받은 자

2. 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 공직선거법에 따른 경우를 제외하고 문자, 음성, 화상, 동영상 등을 인터넷 홈페이지의 게시판, 대화방 등에 게시하거나 전자우편, 문자메시지를 전송한 대가로 100만 원 이하의 금품, 그 밖의 이익을 제공받은 자

3. 국회의원, 지방의회의원, 지방자치단체장, 정당 대표, 후보자(후보자가 되려는 자 포함)와 그 배우자로부터 주례행위를 제공받은 자

50배 이하 과태료 부과기준은 다음과 같다

1. 제공받은 가액의 50배 부과

– 선거에 관하여 기부행위가 제한되는 자로부터 100만 원 이하의 금전, 물품, 음식물, 서적, 관광 기타 교통편의를 제공받은 자 중 해당 제공행위를 알선, 권유, 요구하거나 제공행위가 일어난 모임, 집회 및 행사를 주관, 주최하거나 제공행위가 일어난 모임, 집회 및 행사에 참석할 것을 연락하거나 독려하는 등 다른 사람에 앞장서서 행동하는 행위를 한 자

– 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 공직선거법에 따른 경우를 제외하고 문자, 음성, 화상, 동영상 등을 인터넷 홈페이지의 게시판, 대화방 등에 게시하거나 전자우편, 문자메시지를 전송한 대가로 100만 원 이하의 금품, 그 밖의 이익을 제공받은 자 중 해당 제공행위를 알선, 권유, 요구하거나 제공행위가 일어난 모임, 집회 및 행사를 주관, 주최하거나 제공행위가 일어난 모임, 집회 및 행사에 참석할 것을 연락하거나 독려하는 등 다른 사람에 앞장서서 행동하는 행위를 한 자

2. 제공받은 가액의 30배 부과

– <1. 제공받은 가액의 50배 부과>에 해당하지 않는 사람으로서, 선거에 관하여 기부행위가 제한되는 자로부터 100만 원 이하의 금전, 물품, 음식물, 서적, 관광 기타 교통편의를 제공받은 자

– <1. 제공받은 가액의 50배 부과>에 해당하지 않는 사람으로서, 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 공직선거법에 따른 경우를 제외하고 문자, 음성, 화상, 동영상 등을 인터넷 홈페이지의 게시판, 대화방 등에 게시하거나 전자우편, 문자메시지를 전송한 대가로 100만 원 이하의 금품, 그 밖의 이익을 제공받은 자

3. 제공받은 가액의 20배 부과

<2. 제공받은 가액의 30배 부과>에 해당하는 사람으로서, 기부행위가 행해지는 모임, 집회 및 행사라는 사정을 모르고 참석하였다가 현장에서 이를 인지한 자

4. 제공받은 가액의 10배 부과

– <2. 제공받은 가액의 30배 부과>에 해당하는 사람으로서, 경조사에 축의, 부의금을 제공받거나, 기부행위에 해당하는 금전 및 물품 등을 우편, 운송회사 등을 통하여 본인의 수령의사와 무관하게 제공받은 후 지체 없이 이를 반환하지 않은 자

– <2. 제공받은 가액의 30배 부과>에 해당하는 사람으로서, 선관위의 조사 과정에서 금품, 음식물 등을 제공한 사람과 제공받은 일시, 장소, 방법, 상황 등을 자세하게 알린 자

 50배 이하 과태료 부과사례는 다양하다

– 후보자의 측근으로부터 후보자에 대한 지지를 부탁받으며 280만 원 상당의 주류와 음식물을 제공받은 선거구민 23명은 총 3,140만 원(1인당 136만 원 정도)의 과태료가 부과되었다.

– 선거사무소 개소식 행사에 참석하는 대가로 총 149만 원 상당의 음식물과 교통편의를 제공받은 선거구민 26명은 총 2,957만 원(1인당 128만 원)의 과태료가 부과되었다.

– 국회의원 의정보고회에 참석한 후 지방의원으로부터 264만 원 상당의 음식물을 제공받은 선거구민 61명은 총 6,388만 원(1인당 105만 원)의 과태료가 부과되었다. 

고의 과실이 없을 경우 과태료는 부과되지 않는다

과거 과태료와 같은 행정질서벌은 행정질서 유지를 위한 의무의 위반이라는 객관적 사실에 대하여 과한 제재이므로 원칙적으로 고의 또는 과실을 요하지 않는 것으로 보았다. 그러나 2008년 질서위반행위규제법이 제정되면서 고의 또는 과실이 없는 질서위반행위는 과태료를 부과하지 않는다고 명시하여 입법적으로 이를 해결하였다. 여기서 고의 또는 과실이 없는 경우란, 행위 당시 위법행위를 구성하는 사실에 대한 인식이 없거나 필요한 주의의무를 다하였음에도 사실을 인식하지 못한 경우를 의미한다.

아울러, 만 14세가 되지 아니한 자의 행위와 심신장애로 옳고 그름을 판단할 능력이 없거나 그 판단에 따른 행위를 할 능력이 없는 자의 행위에 대해서도 과태료는 부과하지 않는다.

경합된 수 개의 위반행위에 대해서는 각각 과태료를 부과한다

2 이상의 질서위반행위가 경합하는 경우에는 각 질서위반행위에 대하여 정한 과태료를 각각 부과한다. 참고로, 하나의 행위가 2 이상의 질서위반행위에 해당하는 경우에는 각 질서위반행위에 대하여 정한 과태료 중 가장 중한 과태료를 부과한다. 

50배 이하 과태료도 감경 또는 면제가 가능하다

해당 위반행위의 동기와 그 결과 및 선거에 미치는 영향, 위반기간 및 위반정도 등을 고려하여 과태료 부과금액의 2분의 1 범위 안에서 경감할 수 있다. 제공받은 금액 또는 음식물, 물품(제공받은 것을 반환할 수 없는 경우에는 그 가액에 상당하는 금액) 등을 선거관리위원회에 반환하고 자수하는 경우에는 과태료를 감경 또는 면제해 주고 있다. 

50배 이하 과태료에 대한 이의제기 역시 가능하다

과태료 처분에 불복하는 당사자는 과태료 부과 통지를 받은 날부터 20일 이내에 관할 선거관리위원회에 서면으로 이의를 제기할 수 있다. 그 이의제기는 과태료 처분의 효력이나 그 집행 또는 그 절차의 속행에 영향을 주지는 않는다. 

작가주) 독자의 이해를 돕기 위해 법 내용을 간략하게 언급하거나 완만하게 표현한 부분이 존재합니다.

바야흐로 신당 창당의 계절이다. 보통 국회의원 선거 6개월 전부터 정당이 서서히 만들어지기 시작한다. 지역구 또는 비례대표 국회의원 공천을 위해 정당이 창당되는 것이다. 

현재 등록 정당이 몇 개인지 아는 사람은 많지 않을 것이다. 10개? 20개? 아니다. 현재 중앙선거관리위원회에 등록된 정당은 총 49개이다. (사이트 참고) 2020년 21대 총선 당시 비례대표를 낸 정당 수가 37개였으니 일반 국민이 생각하는 것보다 정당 숫자가 많기는 많다. (비례대표 용지 길이가 무려 48.1cm였다. 위 사진참고) 지금 언론에 소개되고 있는 여러 신당들이 창당될 경우 조만간 50개가 넘는 정당이 등록될 듯 보인다. 

정당 숫자가 많다고 창당절차를 얕보면 안 된다. 절차가 복잡하기 때문이다. (정당 창당 절차 관련 게시글 참고) 5개 시도당에 각 1000명 이상의 당원 모집, 그리고 창당대회, 관련 행정절차까지 지난한 과정을 거쳐야 한다. 

그렇게 한 번 만들어졌다고 정당이 천년만년 계속되는 건 아니다. 물론 잘 운영되는 정당들은 매번 선거 때마다 후보를 내고 당선도 시키면서 생존을 해 가겠지만, 그렇지 않은 정당들은 정당법에 따라 등록이 취소될 수도 있다. 정당법이 정당의 등록 취소 규정을 두고 있기 때문이다.

현행 정당법상 등록취소 요건은 아래와 같다

1. 법정 시ㆍ도당수(5개) 및 시ㆍ도당의 법정당원수(각 1000명)의 요건을 구비하지 못하게 된 때

2 최근 4년간 임기만료에 의한 국회의원선거 또는 임기만료에 의한 지방자치단체의 장선거나 시ㆍ도의회의원선거에 참여하지 아니한 때

3. 임기만료에 의한 국회의원선거에 참여하여 의석을 얻지 못하고 유효투표총수의 100분의 2 이상을 득표하지 못한 때

상기 요건에 따라 정당 등록이 취소된 경우 해당 명칭은 다음 총선까지 사용할 수 없다. 정당법이 법상 등록취소 규정에 의하여 등록취소된 정당의 명칭과 같은 명칭은 등록취소된 날부터 최초로 실시하는 임기만료에 의한 국회의원선거의 선거일까지 정당의 명칭으로 사용할 수 없다고 규정하고 있기 때문이다.

참고로, 정당은 그 대의기관의 결의로써 자진 해산할 수 있고, 정당은 헌법과 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받지만 그 목적이나 활동이 민주적 기본 질서에 위배될 때에는 정부의 제소에 의하여 헌법재판소의 결정으로 해산될 수 있다. 

그런데 현재 정당법상 정당등록 취소 관련 규정은 효력을 상실했다

2012년 제19대 총선에서 진보신당, 녹색당, 청년당은 의석을 얻지 못하고 유효투표총수의 2% 이상을 얻지 못해 정당등록이 취소되었다. 아울러, 2016년 제20대 총선까지 동일한 정당 명칭을 사용할 수 없게 되었다. 때문에 녹색당은 창당 1년도 안 돼 ‘녹색당더하기’란 이름으로 새로 정당 등록을 해야 했다. 

이에 해당 정당들은 정당법상 등록 취소 관련 규정들의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다. 해당 규정이 정당 설립의 자유를 과도하게 침해한다는 내용이었다. 그리고 헌법재판소는 이 조항들에 대해 위헌 결정을 내려 해당 규정들은 효력을 상실하였다. 

헌법재판소는 정당법에서 정한 요건과 절차에 따라 설립된 정당이 한 번의 선거결과로 등록이 취소되는 것이 정당 활동에 대한 과도한 제한이라고 판단했다. 아울러 국회의원선거 결과 의석을 얻지 못하거나 2% 이상을 득표하지 못했다는 이유로 다음 총선까지 동일한 정당 명칭을 사용할 수 없도록 한 규정 또한 정당 설립 기반을 심하게 제한하는 것이라 보았다.

이후 국회에서 정당법 개정 논의가 진행되었으나 아직 입법에 성공하지는 못했다

헌법재판소의 위헌결정 이후 정당법의 정당 등록 취소 요건을 완화하는 내용의 개정안들이 국회에서 지속적으로 발의되었다. 하지만 개정에 성공하지는 못했다. 따라서 현재 정당 등록 취소 규정은 효력을 상실한 채로 유지되고 있다. 사문화된 상태다.

참고로, 주요 정치선진국들은 의석수나 득표율에 따른 정당취소 제도를 두고 있지 않다. 미국·프랑스는 정당 관련 법률이나 정당 등록제도가 없고, 독일·영국·일본은 정당의 등록·신고 등에 관한 법률은 있으나 우리와 같은 1회 선거결과 만으로 등록 취소되는 규정은 없다.