작가주) 독자의 이해를 돕기 위해 법 내용을 간략하게 언급하거나 완만하게 표현한 부분이 존재합니다.
중앙선거관리위원회 산하에 국회의원선거구획정위원회가 있다. 해당 위원회는 국회의원 지역구 획정을 담당한다. 최근 국회의원선거구 획정과 관련하여 여러 논의가 있어 여기서 몇몇 사항에 대해 설명하고자 한다.
국회의원선거구획정위원회는 중앙선거관리위원회에 둔다
국회의원지역구의 공정한 획정을 위하여 임기만료에 따른 국회의원선거의 선거일 전 18개월부터 해당 국회의원선거에 적용되는 국회의원지역구의 명칭과 그 구역이 확정되어 효력을 발생하는 날까지 국회의원선거구 획정위원회를 설치.운영한다.
국회의원선거구획정위원회는 중앙선거관리위원회에 두되, 직무에 관하여 독립의 지위를 인정한다. 국회의원선거구획정위원회는 중앙선관위원장이 위촉하는 9명의 위원으로 구성하되 위원장은 위원 중 호선 한다. 국회의원 및 정당의 당원(설치일부터 과거 1년 동안 당원이었던 자 포함)은 위원이 될 수 없다.
국회의원선거구획정위원회의 연혁을 보면, 1996년 제15대 국회의원선거 시 처음 국회에 설치되었다. 당시에는 국회에 설치한 획정위원회가 제출한 선거구획정안을 국회가 존중하도록 하는 선언적 규정만 존재하였다. 이로 인해 획정위원회가 제출한 선거구획정안은 정치적 이해에 따라 불합리하게 조정되는 일이 빈번하였고, 매번 선거가 임박해서야 선거구역이 확정되는 문제점이 반복되었다.
이에 선거구획정 제도를 개선해야 한다는 요구가 강하게 제기되었고, 그 결과 2015년 국회의원선거구획정위원회를 중앙선거관리위원회 산하에 독립기구로 설치하고, 국회는 획정위원회가 제출한 선거구획정안을 1회에 한하여 거부할 수 있는 권한만 부여하는 내용으로 공직선거법이 개정되었다. 이를 바탕으로 국회의원선거구획정위원회는 2015년 7월 15일 헌정 사상 처음으로 이해당사자인 국회를 벗어나 중앙선거관리위원회에 독립기구로 출범하게 되었다.
국회의원선거구획정위원회는 공직선거법상 획정기준에 따라 획정하여야 한다
국회의원지역구는 시도의 관할구역 안에서 인구, 행정구역, 지리적 여건, 교통, 생활문화권 등을 고려하여 아래의 기준에 따라 획정하여야 한다.
1. 국회의원지역구 획정의 기준이 되는 인구는 선거일 전 15개월이 속하는 달의 말일 현재 주민등록법상 주민등록표에 따라 조사한 인구로 한다.
2. 하나의 자치구.시.군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 할 수 없다. 다만, 인구비례 2:1의 범위에 미달하는 자치구.시.군으로서 인접한 하나 이상의 자치구.시.군의 관할구역 전부를 합하는 방법으로는 그 인구범위를 충족하는 하나의 국회의원지역구를 구성할 수 없는 경우에는 그 인접한 자치구.시.군의 일부를 분할하여 구성할 수 있다.
위 2호 단서와 관련하여 게리맨더링(Gerrymandering)의 우려가 발생한다. 게리맨더링은 특정 지역의 선거인들이 자의적인 선거구획정으로 인하여 정치과정에 참여할 기회를 잃거나 그들이 지지하는 후보가 당선될 가능성을 의도적으로 박탈당하는 경우를 의미한다. 인접지역이 아닌 지역을 1개의 선거구로 구성하는 경우 특별한 사정이 없는 한 입법재량의 범위를 벗어난 자의적인 선거구 획정으로 위헌으로 보고 있다. (헌법재판소 결정례)
다만, 현행 공직선거법은 위 2호 단서와 같이 규정하여 선거구 분할 관련 입법 재량의 범위를 넓게 보장하고 있어 게리맨더링의 우려가 있는 것이 사실이다. 참고로, 지난 2020년 21대 총선에 한해 경기 화성 봉담읍을 분할해 화성 갑, 병 선거구에 속하게 한 실제 사례가 있어 논란이 있었다.
선거구획정은 투표가치 평등 기준을 준수해야 한다
헌법 제11조는 모든 국민의 법 앞에 평등을 명시하고 있고, 공직선거법 제41조는 국회의원선거에서의 평등선거원칙을 규정하고 있다. 평등선거의 원칙은 1인 1표의 원칙뿐만 아니라 투표 가치의 평등, 즉 1표의 투표가치가 대표자 선정이라는 선거의 결과에 대하여 기여한 정도에 있어서도 평등하여야 한다는 원칙을 의미한다. (헌법재판소 결정례) 따라서 선거구 획정에 있어 투표가치의 평등을 유지하기 위하여 인구편차의 한계를 조정해야 하는 문제가 발생하게 된다.
헌법재판소는 1996년 결정에서 선거구간 인구편차의 허용한계에 대하여 평균인구수 기준 상하 60% 편차론을 채택하였다. (상하인구수 비율 4:1) 그 후 2001년 결정에서는 상하 50% 편차(상하인구수 비율 3:1)를 기준으로 위헌 여부를 판단하였다. 그리고 가장 최근인 2014년 결정에서 헌법이 허용하는 인구편차의 기준을 상하 33과 1/3%(상하인구수 비율 2:1)로 변경하였다. 이후 공직선거법 획정기준 개정 시 인구비례의 범위를 2:1로 명시하여 규정하였다.
국회의원선거구획정위원회는 선거일 전 13개월 전까지 국회의장에게 획정안을 제출해야 한다
국회의원선거구획정위원회는 국회의원지역구 획정기준(공직선거법 제25조)에 따라 작성되고 재적위원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결한 선거구획정안과 그 이유 및 그 밖에 필요한 사항을 기재한 보고서를 임기만료에 따른 국회의원선거의 선거일 전 13개월까지 국회의장에게 제출하여야 한다. 그리고 국회의장은 제출된 선거구획정안을 국회 소관 위원회인 정치개혁특별위원회에 회부하여야 한다.
다만, 국회의원선거구획정위원회가 선거구획정을 하기 위해서는 사전에 지역구 의원정수가 정해져야 한다. 그런데 이 지역구 의원정수는 선거제도와 비례대표 정수에 연계된 숫자이다. 따라서 선거구 획정은 선거제도가 확정되지 않으면 작성되기 어렵다. 지난 총선에 이어 이번 총선도 현재까지 선거제도나 지역구 의원정수 결정이 되지 않고 있어, 현재 국회의원선거구획정위원회가 할 수 있는 일은 매우 한정적일 수밖에 없고 획정안 제출은 사실상 불가한 상태다.
국회는 국회의원지역구를 선거일 전 1년까지 확정하여야 한다
선거구획정안을 회부받은 국회 정치개혁특별위원회는 지체 없이 이를 심사하여 국회의원지역구의 명칭과 그 구역에 관한 규정을 개정하는 법률안(“선거구법률안”)을 제안하여야 한다. 이 경우 국회 정치개혁특별위원회는 국회의원선거구획정위원회가 제출한 선거구획정안을 그대로 반영하되, 선거구획정안이 획정기준(공직선거법 제25조)에 명백하게 위반된다고 판단하는 경우에는 그 이유를 붙여 재적위원 3분의 2 이상의 찬성으로 국회의원선거구획정위원회에 선거구획정안을 다시 제출하여 줄 것을 한 차례만 요구할 수 있다. (1회 거부권)
거부권 행사 요구를 받은 국회의원선거구획정위원회는 그 요구를 받은 날부터 10일 이내에 새로이 선거구획정안을 마련하여 국회의장에게 제출하여야 한다. 국회의장은 선거구법률안을 본회의에 부의하고 본회의는 수정 없이 바로 표결하게 된다.
국회는 국회의원지역구를 선거일 전 1년까지 확정하여야 한다. 하지만 이에 대한 별도의 제재조항이 없어 강제성이 없다. 사실상 사문화된 조항이 된 것이다. 이에 따라 2012년 19대 총선은 선거 44일 전, 2016년 20대 총선은 선거 42일 전, 2020년 21대 총선은 선거 39일 전에 선거구 획정을 마쳤다.
2016년 이러한 선거구획정 지연(공직선거법 입법 부작위)에 대해 헌법소원이 제기된 적이 있는데, 이에 대해 헌법재판소는 합리적인 기간 내의 입법지체라 볼 수 없고 이러한 지체를 정당화할 다른 특별한 사유를 발견할 수 없어 선거구에 관한 법률을 제정할 헌법상 입법의무 이행을 지체하였다고 보았다. (다만 결정 당시에 이미 입법부작위가 해소된 상황이어서 권리보호의 이익이 없어 부적법 각하되었다)
국회의원지역구 획정 지연의 피해자는 국민과 정치신인들이다
다음 주 12월 12일부터 22대 국회의원선거 예비후보자 등록이 시작된다. 예비후보자들은 자신의 지역구도 정확히 모른 채 선거운동을 시작하여야 한다. 국민 역시 마찬가지다. 자신이 속한 지역구가 어디인지도 지금 예비후보자들이 자신이 선택할 후보인지도 정확히 모른 채 후보선택을 고민해야 한다. 자신이 사는 지역이 아예 새로운 지역구에 편입될 경우 낯선 후보들을 새로이 파악해야 하는데 정보파악 시간이 부족해 선거권이 침해되는 문제도 발생할 수 있다.
특히 정치신인들의 경우 피해가 크다. 그들은 현직에 비해 상대적으로 인지도가 낮기에 선거구가 늦게 획정될수록 선거운동에 불리할 수밖에 없다. 지역 내 인지도 높은 현역 의원들은 선거구 변경과 동시에 이름을 알릴 수 있지만 도전자인 정치신인들은 즉각적으로 대응하여 이름을 알리기가 어렵기 때문이다. 현역 의원들은 평상시 의정보고회나 행사 등을 통해 꾸준히 홍보에 나설 수 있지만 정치신인들은 그렇지 못하기에 홍보에 집중해야 하는데 선거구 획정이 늦어질수록 그 시간이 줄게 되어 피해를 보게 되는 것이다.
헌법재판소는 이에 대해 선거구 획정은 해당 선거에 출마하려고 하는 당사자들의 당락에 직접적인 영향을 미칠 수 있고, 지역 구분에 따라 그 지역의 선거인에게 자신들이 원하는 대표자를 선출할 수 있는 기회에도 영향을 미친다고 하여, 적정한 선거구의 획정은 평등하고 공정한 선거권 행사를 위하여 필수불가결한 요소라는 의견을 피력하기도 하였다.
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