작가주) 장선화, “재외선거 우편투표 도입 사례와 함의: 스웨덴을 중심으로” 논문을 요약하여 작성하였습니다.
1. 서론
재외선거 우편투표제도를 도입한 민주주의 국가들은 재외선거 투표자의 선거 참여 비용을 낮추고 참여 기회를 확대하는데 우편투표 제도가 효과적일 것으로 기대해 왔다. 그리고 실제로도 효과를 본 사례가 존재하였다. 하지만 스웨덴 사례 연구를 통해 제도 운영의 경험이 오래된 국가에서도 여전히 다양한 기술적 과제를 안고 있음을 확인할 수 있다. 따라서 한국에서 재외선거 우편투표 제도의 도입을 논의하기에 앞서 스웨덴의 사례를 살펴보는 것은 의미가 있을 것이다.
선진 민주주의 국가들은 해외에 일시 혹은 장기 거주하는 재외국민들을 대상으로 참정권 실현의 기회를 부여하기 위해 재외국민투표를 도입하여 실시해 왔다. 그리고 이러한 재외선거 투표 방식에는 직접투표인 공관투표와 우편투표 및 온라인 투표가 있다.
해외 투표소 설치가 제한적인 환경 하에서 우편투표는 재외거주 유권자의 투표 편의성을 제고하고 선거에 참여하는데 치러야 하는 기회비용을 줄일 수 있는 수단으로 여겨져 왔다. 최근에는 프랑스를 포함한 일부 국가들에서 재외국민 온라인 투표가 도입됨에 따라 그 비중이 높아지는 변화도 함께 나타난다.
2. 한국 상황
한국에 재외선거제도가 도입된 것은 2012년 제19대 국회의원선거부터이다. 2004년 일본, 미국, 캐나다 거주 재외국민이 헌법소원을 제기, 헌법재판소가 2007년 6월 28일 재외국민의 선거권 및 평등권 침해, 보통선거 원칙 위반으로 공직선거법 관련규정에 대해 헌법불합치 결정을 함으로써 2009년 2월 12일 공직선거법이 개정되었고 2012년 제19대 국회의원선거부터 재외국민 투표가 실시되었다. 2024년 제22대 총선을 앞둔 현재, 한국의 재외선거 방식은 직접투표인 공관투표로 한정된다.
한국의 재외선거 참여율은 저조하다. 재외국민의 낮은 투표율은 유권자 개인의 투표 참여 의지 결핍, 사전 등록의 불편, 제한된 투표장소의 이용, 투표권행사를 위한 시간과 비용의 감수 등 여러 요인이 복합적으로 작용한 것으로 알려져 있다. 따라서 국내의 재외선거 관련 연구는 재외선거 투표율 제고 방안을 모색하는 연구 및 보고서가 대부분이다. 그리고 연구 결과 재외선거 제도 개선방안으로 등록제도 개선, 우편투표제도 도입, 온라인투표 도입 등이 제안되어 왔다.
코로나19 팬데믹 위기 속에 치러진 지난 제21대 국회의원 총선거에서 재외국민 유권자 투표율은 역대 최저인 23.8%였는데, 이는 19대 45.7%, 20대 41.4%에 비해서도 현저히 낮았다. 코로나19 확산이 심했던 미국과 유럽 등 지역 일부에 서는 선거업무 중단으로 투표기회가 박탈되었다는 점을 감안하면, 재외 공관투표가 아닌 우편투표나 온라인 투표가 실시되었을 경우, 투표율이 높아졌을 것이라고 예상가능하다. 물론 우편투표 제도 도입에 대한 유권자들의 견해에는 기대와 우려가 혼재되어 있다.
한국에서 재외국민 우편투표제도는 재외국민 유권자의 기본권인 참정권과 평등권 보장을 위한 수단인 동시에 투표율 제고를 위한 방안으로서 연구되어 왔으며, 코로나19 시기 선거를 경험하면서 우편투표가 적극 검토되고 있다는 점을 확인할 수 있다.
2012년 이래 총 6회 실시된 한국 재외선거의 경험은 충분하다고 볼 수 없다. 하지만 한국의 민주주의 선거 관리 경험과 약 708만 명(2022.12월 말 기준/재외동포청)에 달하는 재외국민에 대한 선거기회 확대 필요성을 감안할 때, 선진 민주주의 국가들이 오래전부터 채택하고 있는 우편투표 도입에 대한 이론적 검토에서 나아가 실질적 도입을 적극 검토할 필요가 있을 것이다.
3. 스웨덴 사례
스웨덴 재외국민 시민권자에게는 투표권이 자동부여된다. 스웨덴에 거주하지 않고 해외 거주지가 국세청 인구등록부에 등록되어 있는 18세 이상 스웨덴 시민권 자의 경우 해외거주지 등록 후 10년간 선거인명부 등록이 자동 연동되며 별도의 절차 없이 유지된다.
스웨덴 재외선거 유권자는 공관, 우편, 대리 투표 중 투표방식을 선택할 수 있는데, 대리투표가 특수한 경우(고령자, 병약자, 장애인, 수감자 등)로 제한되는 것을 감안하면 재외선거 일반 유권자는 공관 혹은 우편투표를 선택할 수 있다. 프랑스 등과 달리 스웨덴 재외선거 직접 투표소는 재외 공관(대사관 혹은 영사관)으로 한정되기 때문에 재외선거 사전직접투표는 통상 공관투표로 지칭된다. 재외선거 우편투표는 선거일 45일 전, 사전 직접 (공관) 투표는 선거일 24일 전부터 시작된다.
스웨덴 중앙선관위는 재외국민 유권자에게 인구 등록부와 연동된 선거인명부상 기재된 해외 거주 주소로 선거일 50일 전까지 해외 우편투표용지를 발송한다.
스웨덴 총선 투표시간 종료 후 개표는 선거일 당일 밤 투표소에서 지방 선거위원회 개표위원에 의해 1차 집계가 진행된다. 하지만 총선일 개표소 마감으로 개표가 끝난 것은 아니다. 다수의 표가 1차에서 집계되지만 선거종료 전까지 투표소에 도착하지 않은 사전투표와 재외국민 투표(공관 및 우편), 지연도착 투표 결과 개표는 선거일 다음 주 수요일에 주 행정위원회에 전달되어 스톡홀름 시청에서 2차 집계가 실시된다. 길게는 목요일 하지만 대체로 수요일 밤에 집계가 종료되므로 스웨덴에서는 “수요일 집계”라고 별칭 한다. 1, 2차 집계가 합산된 후 계산식을 통해 정당별 의석수 및 추가의석, 당선자를 확정한다. 최근 스웨덴 총선에서 득표율 격차가 점점 더 줄어드는 추세이므로 수요일 개표 결과의 중요성이 더욱 커지고 있다.
중앙선관위가 의석 배분을 확정하고 보충의석을 포함한 당선자를 모두 확정하면 선거결과를 선관위 게시판과 웹사이트에 공지함으로써 스웨덴 의회선거는 종료된다. 광역 및 주의회선거 결과는 광역 행정위원회 리뷰 절차를 거쳐 선거데이터시스템 프로토콜 승인을 받은 후 중앙선관위 웹사이트에 공지된다.
2022년 스웨덴 총선 재외국민 유권자 수 대비 투표참여율은 약 32%에 머물렀지만, 재외국민 투표자 가운데 약 46%가 우편투표자였다. 즉, 스웨덴 재외국민 유권자들 이 우편투표를 투표참여의 주요 수단으로 활용하고 있다는 점을 확인할 수 있다.
재외선거 우편투표의 경우, 스웨덴 선거인명부에 등록되어 있는 재외국민에게는 등록된 해외 주소로 재외국민용 우편 투표용지가 자동 발송된다. 하지만 투표용지를 받지 못했거나, 직접 발급을 원할 경우, 등록이 취소된 경우, 중앙선관위나 지자체 혹은 스웨덴 대사관이나 영사관에 재외국민용 우편투표용지를 신청해야 한다. 재외 선거 우편투표에 참여하기 위해서는 재외국민용 우편투표용지와 해외 거주 스웨덴 시민임을 입증하는 두 명의 증인이 필요하다.
스웨덴 법정 총선 및 지방선거일은 총선 연도 9월 두 번째 금요일이며(2022년 총선일은 9월 11일), 해당 연도 6월 1일부터 우편투표용지 신청이 가능하다. 우편투표가 유효하기 위해서는 선거일 전 45일 이후 해외에서 발송되어야 하며, 선거인 명부에 등록되어 있지 않을 경우 선거일 하루 전 날까지, 등록되어 있을 경우 개표가 시작되기 전까지 도착해야만 한다.
스웨덴은 준개방명부식 비례대표제를 채택하고 있다. 1인 1표 방식으로, 유권자는 투표용지에 정당명을 쓰거나(정당투표) 정당명과 선호 후보명(인물투표)을 쓸지 선택할 수 있다. 재외국민 유권자에게 발송되는 투표카드(röstkort)에는 투표자 이름과 투표자가 참여하는 선거가 기재되어 있다. 유권자는 필요시 투표카드를 추가로 발급받을 수 있다.
해외 거주 당시 해외에서 재외우편투표로 투표한 이후라도 선거일 당일 투표소에서 직접 투표를 통해 재투표가 가능하다. 이 경우, 재외우편투표는 무효가 되고, 투표소의 투표가 최종 투표 결정으로 채택된다.
4. 현실적 당면 과제
민주주의 선거 결과의 대표성과 정당성을 확보하기 위해 투표율 증대는 필수적이다. 하지만, 선거과정의 투명성 및 결과 예측의 정확성을 포함하여 우편투표 방식의 도입 이전에 고려할 사항들이 적지 않다. 스웨덴 사례에서 나타난 현실적 문제는 다음과 같다.
첫째, 해외 발송 우편 투표 요건의 충족여부를 판별하는 문제이다. 재외국민 우편 투표가 유효하기 위해서는 해외에서 발송되어야 하는데, 이를 판별하기가 어려워지고 있다는 점이 사소하지만 중요한 당면 과제로 지목된다.
둘째, 우편투표의 경우, 일부 지역의 불안정한 우편 시스템 문제로 일찍 우편 투표를 보냈지만 투표 집계 전 도착하지 못하는 경우가 여전히 발생한다는 점이 문제로 손꼽힌다.
셋째, 재외선거 투표에 대한 정확한 통계가 없다는 점이다.
마지막으로, 사전투표와 재외선거 우편투표 등이 포함된 2차 집계의 비중이 늘어날 경우, 선거일 당일 1차 집계를 통한 선거결과 예측이 지연되고 정확성 또한 떨어질 가능성이 높다. 의회 선거 결과에 따라 집권 연합 구성이 결정되거나 새로이 정부 구성을 해야 하는 스웨덴 의회 정치 일정상, 선거결과 확인 지연 및 예측 정확성의 저하가 가져올 혼란은 적지 않다.
위장투표와 대리투표를 방지하기 위한 제도적 장치로서 스웨덴은 재외선거 우 편투표용 투표용지와 참관인(증인) 제도를 채택하고 있다. 투표용 겉봉투에 증인 2명의 정보 기재가 의무이며, 증인 자격은 반드시 스웨덴시민이거나 스웨덴 ID 보유자일 필요는 없고, 거주국 혹은 지역 ID 보유자이면 가능하다. 즉, 만 18세 이상 특정 국가 ID를 보유한 증인 2명이 자신의 정보를 기재함으로써 해외거주 스웨덴 유권자 직접 투표 여부를 보증한다.
5. 결론
스웨덴의 총선 투표율은 여전히 80%를 상회하는 세계 최고 수준이다. 의무투표제를 실시하지 않고 높은 투표율이 유지되는 이유는 다양하지만, 그 가운데 사전투표, 우편투표, 2차 투표(중복 투표) 허용, 유권자 자동 등록제 등 관대한 투표 기회 부여가 원인으로 작용한다는 점을 부인하기 어렵다. 하지만 재외국민 투표율은 50%에 미치지 못하므로, 재외국민 투표율 제고와 투표권자 투표권 보장을 위한 제도적 개선이 지속적으로 논의되고 있다.
스웨덴을 포함하여 우편투표제도를 도입한 민주주의 국가들은 재외국민 투표자의 선거 참여 비용을 낮추고 참여 기회를 확대하는데 우편투표 제도가 효과적일 것으로 기대해 왔다. 가장 최근에 치러진 2022년 총선에서 스웨덴 재외국민 투표자 가운데 46%가 우편투표를 선택했다는 사실은 우편투표 도입의 필요성과 그 실제적 효과를 시사한다.
하지만 스웨덴 사례를 통해 제도 운영의 경험이 오 래된 국가에서도 여전히 다양한 기술적 과제를 안고 있음을 확인할 수 있다. 국가별로 다양한 우편 및 운송환경, 외적요인에 따라 우편투표 회송과정에서 차질이 있을 수 있으며, 이와 같은 예외적 요소들을 최소화하기 위한 제도적 설계와 지속적 보완이 필요하다.
한국의 경우, 재외선거 우편투표 제도의 도입에 앞서 고려되어야 할 점은 우편투표 시행의 당위에 대한 유권자 동의와 절차 및 작동, 결과의 정당성에 대한 유권자의 신뢰가 전제되어야 한다는 점이다.
